Il punto della situazione

Nonostante gli annunci, a più riprese, di voler cambiare le regole che disciplinano l’ingresso e il soggiorno per lavoro in Italia, il governo Meloni non ho ottenuto risultati particolarmente soddisfacenti o utili a tal proposito. A poco più di tre anni dal suo insediamento, l’attuale esecutivo, pur considerando l’immigrazione un punto centrale del proprio programma, non ha ancora varato una riforma seria, organica e sistemica che superi la normativa corrente del Testo unico sull’immigrazione (TUI) in vigore dal 1998, ormai riconosciuto unanimemente come una delle principali cause di irregolarità e sfruttamento delle persone migranti.

Il 2024 verrà tristemente ricordato per la tragica vicenda che ha portato alla morte di Satnam Singh, lavoratore agricolo indiano, entrato con visto di ingresso per lavoro ma scivolato in condizione di soggiorno irregolare. Dopo anni di sfruttamento e lavoro nero, a soli 31 anni ha perso la vita. Dopo che un macchinario lo ha dilaniato durante la raccolta dei meloni, è stato lasciato moribondo insieme al braccio mozzato davanti la casa dove viveva, dal suo sfruttatore: il titolare di un’azienda agricola sotto indagine per caporalato già da anni. Ma non si è trattato di un incidente sul lavoro o di una drammatica casualità. Satnam Singh è stato ucciso. Quantomeno da un sistema che avalla la ricattabilità e gli abusi delle persone migranti. La magistratura chiarirà in futuro si si è trattato anche di omicidio. L’unica risposta arrivata dal governo è rappresentata dall’ennesimo decreto-legge che quasi nulla toglie alle storture del sistema e poco aggiunge alla protezione e alla tutela delle vittime di sfruttamento lavorativo, come vedremo nel prossimo paragrafo, e, in generale, non tocca il problema dell’irregolarità del soggiorno di lavoratori e lavoratrici già presenti in Italia, fortemente ricattabili.

Per quanto concerne il dibattito sulla riforma della legge sulla cittadinanza, nel 2024 si è registrato un piccolo passo in avanti: grazie all’impegno di alcunə parlamentari, associazioni e da italianə senza cittadinanza, si sono raccolte oltre 500.000 firme online per indire un referendum parzialmente abrogativo della legge 91 del 1992. Il quesito riguardava la possibilità di dimezzare i termini per maturare il diritto a chiedere la naturalizzazione italiana per residenza, dagli attuali 10 anni ai 5, mantenendo invariati gli ulteriori requisiti della conoscenza della lingua italiana almeno al livello B1 e il possesso di reddito adeguato al proprio mantenimento e quello del nucleo familiare. Il referendum si è celebrato a giugno 2025: oltre a non aver raggiunto il quorum, il quesito sulla cittadinanza ha registrato anche un numero di voti contrari particolarmente significativo, che non lascia ben sperare per i prossimi tentavi di riforma – sempre più necessari, ad avviso di chi scrive.

Infine, sull’apolidia non si segnalano novità importanti: continua a mancare una normativa organica sulla procedura di accertamento e sulle garanzie collegate nelle more dell’esame della domanda. Si stima che in Italia risiedano circa 3.000 persone a rischio apolidia, cioè senza il documentato possesso di una cittadinanza di qualsiasi Paese al mondo(1). Tale condizione implica la difficoltà, se non in alcuni casi l’impossibilità, di accedere ed esercitare una serie di diritti fondamentali, con conseguente aggravio delle condizioni di vita e la mortificazione della dignità delle persone che si trovano in questa situazione.

Ingressi regolari e decreto flussi

Il Testo unico sull’immigrazione (TUI) del 1998 rappresenta ancora la base su cui si poggia l’intera disciplina che regola gli ingressi e il soggiorno per lavoro. Nonostante in questi quasi trent’anni siano intervenute numerose modifiche, nessuna di queste ha saputo superare l’impostazione vecchia, farraginosa e securitaria del complesso di norme ancora in vigore. L’attuale quadro normativo è, in realtà, il maggiore ostacolo alla riduzione degli ingressi e delle presenze irregolari: la pianificazione triennale e il decreto flussi non rispondo più alle esigenze di lavoratori e lavoratrici di origine straniera che vogliono entrare in Italia e del mondo produttivo; allo stesso tempo, non esiste un meccanismo per regolarizzare il proprio soggiorno che non sia collegato alla domanda di protezione internazionale o a esigenze di carattere umanitario. Il modello delineato con il cd. Pacchetto Sicurezza del 2002 e rimasto sostanzialmente invariato, secondo cui la persona straniera deve essere assunta mentre si trova all’estero, non ammette altre vie di ingresso, per esempio per ricerca lavoro o attraverso la sponsorship da parte di privati o organizzazioni, come invece inizialmente previsto nel 1998. La rigidità del modello si scontra, poi, con una macchina amministrativa non in grado di esaminare le domande in tempi ragionevoli. E pur potenziando gli organici della PA, il problema non potrebbe essere risolto poiché storicamente le domande sono sempre maggiori delle quote messe a disposizione, seppur progressivamente aumentate dal 2021. Il ricorso a una procedura come quella del click day determina una vera e propria lotteria dei visti, poiché le domande vengono inoltrate e le quote sono assegnate secondo un meccanismo fortemente aleatorio e poco trasparente.

Solo nel 2023 c’è stata una parziale riforma del regime delle quote di ingresso e una nuova pianificazione triennale (2023-2025). Tutto questo, però, non sembra in alcun modo una soluzione efficace come una radicale riforma delle regole che disciplinano l’ingresso, soprattutto per motivi di lavoro.

Per l’anno 2024, sono stati previsti 151.000 ingressi. I nullaosta all’assunzione effettivamente assegnati sono pari a 83.624, a cui in meno di un terzo dei casi è seguita la richiesta di visto di ingresso (24.151, pari al 28,9% dei nullaosta totali). Al 25 novembre 2024 risultano richiesti 9.331 permessi di soggiorno. I dati, al pari di quelli degli anni precedenti, restituiscono una situazione drammatica e fanno emergere chiaramente come, in assenza di un deciso cambio di approccio e gestione dei movimenti in ingresso, alcun correttivo sia in grado di migliorare la situazione.

E, infatti, anche l’ennesimo decreto-legge, calato dall’alto dal Governo e con ridotti margini di emendabilità, si è rivelato un’ulteriore occasione mancata. Il decreto 145/2024, poi convertito in legge, non interviene in alcun modo sul tanto criticato sistema dei decreti flussi. Ma, al massimo, si limita a introdurre qualche semplificazione procedurale, apparentemente più teoriche che pratiche. A partire dagli ingressi previsti per il 2025, si richiede a datori e datrici di lavoro di dotarsi di un domicilio digitale e di precompilare la domanda, da sottoscrivere digitalmente e in anticipo rispetto al click day. Fino all’apertura della finestra temporale indicata per l’invio delle istanze, l’Ispettorato territoriale del lavoro (ITL) e Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) possono effettuare dei controlli sulla congruità delle domande presentate e sul rispetto delle condizioni contrattuali, reintroducendo un sistema di verifica che solo poco prima, nel 2023, era stato abrogato in luogo di dichiarazioni alternative sul rispetto dei requisiti, da rilasciare a opera di soggetti qualificati e accreditati (cd. asseverazione). Tuttavia, l’ITL nei primi mesi del 2025 ha dichiarato di non aver potuto svolgere alcun controllo poiché le pratiche non erano state messe correttamente a disposizione. A riprova che un altro elefante nella stanza è rappresentato dalla difficoltà a digitalizzare efficacemente alcune procedure, che pure in questo modo potrebbero effettivamente essere esaminate più agilmente(2). Si fa anche notare come il ricorso all’asseverazione non era stato esente da critiche, temendo che tale delega a soggetti privati avrebbe potuto determinare un’attenzione meno accorta della Pubblica Amministrazione. Adesso, invece, si è deciso di affiancarle anche i controlli di ITL e AGEA: chi intende assumere deve sostenere quindi anche i costi dell’asseverazione ma, allo stesso tempo, non riceverà alcun vantaggio per l’esame della domanda poiché dovrà attendere anche eventuali verifiche dagli enti già citati. La verifica della disponibilità di manodopera locale, da richiedere ai Centri per l’impiego (CPI), beneficerà del regime di silenzio-assenso: se entro otto giorni dalla richiesta di datori o datrici non c’è un riscontro espresso e formale, la verifica si intende esperita con esito negativo e, quindi, si può procedere all’assunzione di personale straniero. Un’appezzabile novità che però avrebbe richiesto un approccio più coraggioso, cioè abrogare integralmente l’obbligo della verifica, già abbandonata nei fatti.

Merita poi una riflessione il nuovo istituto del permesso di soggiorno per “casi speciali”, da riconoscere alle vittime di sfruttamento lavorativo. Un sistema di protezione analogo era già previsto da altre disposizioni del TUI, che attraverso il decreto 145 sono state aggiornate e sono confluite nella nuova disciplina. Si prevede il rilascio del permesso da parte del Questore, su proposta dell’autorità giudiziaria nel corso delle indagini ovvero dall’ITL quando si ravvisi il reato di intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro (cd. caporalato). Non è ancora chiaro se anche il lavoratore o la lavoratrice possano avviare le procedure per tale permesso attraverso la presentazione di una querela, come invece era previsto in passato. Inoltre, la nuova norma chiede anche di valutare il loro contributo all’emersione dei fatti e all’individuazione dei responsabili, senza ulteriori indicazioni. Il permesso ha durata di 6 mesi, è rinnovabile, convertibile in permesso per lavoro e dà diritto ad accedere al sistema di protezione nazionale, alla formazione e all’inserimento lavorativo.

Come si è evidenziato, sempre più spesso i lavoratori e le lavoratrici, soprattutto stagionali, entrano regolarmente con il visto, salvo poi non formalizzare il rapporto poiché non entrano in contatto il datore di lavoro, venendosi quindi a trovare in condizione di irregolarità e di ricattabilità da parte di sfruttatori e criminalità organizzata. Paradossalmente, alcune disposizioni volte a snellire le procedure, come quella introdotta dal DL 73/2022 e confermata dal DL 20/2023, in merito alla possibilità di svolgere l’attività lavorativa con il solo nulla osta in attesa della sottoscrizione del contratto di soggiorno, e quindi del rilascio del permesso di soggiorno per lavoro, hanno ulteriormente avallato dinamiche distorsive e pericolose. In alcuni casi, il datore chiede un ulteriore contributo economico per concludere la procedura volta al rilascio del permesso per lavoro. Se rifiuta, il lavoratore straniero resta sprovvisto di un titolo di soggiorno e alla scadenza semestrale del nulla osta diventa irregolare, perdendo il diritto di rimanere in Italia e di svolgere regolare attività lavorativa. In altri casi, invece, il datore si avvale della prestazione del lavoratore finché lo ritiene utile e successivamente si rifiuta di formalizzare il rapporto. Un numero rilevante di lavoratori è, quindi, subentrato in una condizione di irregolarità a loro non imputabile ma a cui l’ordinamento non offre risposte né tutele. L’unica strada prevista dalla normativa in questi casi è il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione per quanti, già titolari di un permesso per lavoro, perdono il loro impiego. Concircolare del Ministero dell’Interno del 20/8/2007, infatti, è stato previsto che nell’ambito della procedura di ingresso, in caso di sopravvenuta indisponibilità alla formalizzazione dell’assunzione attribuibile al datore di lavoro, al lavoratore venga concessa la possibilità di chiedere un permesso di soggiorno per attesa occupazione. La situazione attuale dimostra, tuttavia, che le indicazioni contenute, pur condivisibili e rispettose dell’interpretazione giurisprudenziale dell’istituto, non sono sufficienti a dare garanzia ai lavoratori coinvolti nelle procedure di flussi. In base ai dati della Campagna, solo 146 permessi per attesa occupazione sono stati rilasciati rispetto agli ingressi stabiliti per il 2022 mentre per il 2023, ne risultano 84 (fino a gennaio 2024): sono interventi del tutto insufficienti rispetto alle decine di migliaia di persone che avrebbero necessità di ricorrervi in seguito al fallimento della procedura d’ingresso, in quanto unico strumento per evitare l'irregolarità. Serve, quindi, che venga espressamente previsto, in primis tramite adeguate disposizioni a prefetture e questure, l’obbligo di rilascio del permesso per attesa occupazione, non solo in caso di sopravvenuta indisponibilità del datore di lavoro, ma in tutti i casi in cui la procedura viene rigettata per motivi non imputabili al lavoratore, ovvero per mancata sottoscrizione del datore di lavoro del contratto di soggiorno. In tutti questi casi, quindi, lo Sportello Unico per l’Immigrazione, mediante apposita dichiarazione, dovrebbe autorizzare il rilascio da parte della questura di un permesso per attesa occupazione.

Il grande assente nel TUI è altresì un meccanismo di regolarizzazione su base individuale. Attualmente, non vi sono soluzioni ad hoc, in particolare per lavoratori e lavoratrici che, seppur in condizione di soggiorno irregolare, possono beneficiare di un’offerta di impiego regolare. Chi soggiorna senza documenti può presentare domanda di asilo, pur consapevole di non possedere i requisiti per il riconoscimento di una protezione internazionale, cercando di ottenere una forma di protezione residuale; oppure attendere un’altra sanatoria.

La proposta di riforma della legge sulla cittadinanza 

Nel settembre 2024 è stata avviata una raccolta firme online, promossa da parlamentari, associazioni, persone senza cittadinanza italiana e nuove generazioni, con l’obiettivo di indire un Referendum sulla cittadinanza. La proposta referendaria mirava a ridurre da dieci a cinque gli anni di residenza legale in Italia richiesti per presentare domanda di cittadinanza. Una volta ottenuta, questa sarebbe stata automaticamente estesa ai figli e alle figlie minorenni. Sebbene non avrebbe posto rimedio a tutte le problematiche della Legge 91 del 1992, il quesito avrebbe reso più semplice il percorso per accedere alla cittadinanza, con ricadute positive anche sui minori e avrebbe rappresentato un traguardo significativo per tantissime persone di origine straniera che vivono stabilmente in Italia (secondo le stime circa 2,5 milioni). Bisogna anche tenere presente che fino al 1992, la disciplina sull’acquisizione della cittadinanza per naturalizzazione era basata su un periodo di residenza di cinque anni: nessun particolare stravolgimento, quindi. In poche settimane l’iniziativa ha raccolto oltre 600.000 firme online, un risultato eccezionale e senza precedenti per una mobilitazione digitale nel nostro Paese.

Le votazioni hanno avuto luogo a giugno 2025 e il quesito è stato abbinato ad altri 4, in materia di diritti sul lavoro e di lavoratori e lavoratrici. Il quorum necessario non è stato raggiungo, poiché l’affluenza si è attestata al 29% circa, in linea con le altre proposte abrogative. Il dato più che sorprendente, invece, è che il numero dei voti contrari alle eventuali modifiche abbia raggiunto quasi il 35%. Più di un terzo delle persone che hanno votato il quesito si sono perciò espresse in senso contrario, a differenza degli altri quattro in cui i “NO” hanno raggiunto al massimo il 14%. Da un lato, quindi, l’intera tornata referendaria non ha raggiunto gli obiettivi desiderati, perché nessun quesito si è neanche avvicinato alla soglia del quorum. Dall’altro, non si può non prendere atto che una parte importante della cittadinanza che ha deciso di esprimere un voto, lo ha fatto per non modificare la legge sulla cittadinanza. Il messaggio dell’elettorato non può essere trascurato e impone ulteriori riflessioni sul contenuto delle proposte e le modalità con cui vengono presentate.

Nonostante la retorica securitaria e xenofoba della destra raccolga un importante consenso, il tema della cittadinanza paga sicuramente anche il prezzo della miopia e delle diverse opportunità mancate da parte dei partiti dell’attuale opposizione negli anni passati, che non riescono a presentare e a sostenere una proposta unitaria e condivisa, in sede parlamentare. Per esempio, la proposta di riforma del 2015 aveva introdotto due possibilità per ottenere la cittadinanza: da una parte il cosiddetto ius soli, riservato ai minori nati in Italia da almeno un genitore con permesso di soggiorno di lungo periodo; dall’altra lo ius culturae, che richiedeva la frequenza di un percorso scolastico di almeno cinque anni. Tuttavia, circa tre anni dopo, nel dicembre 2017, la discussione al Senato si è interrotta, poco prima della fine della XVII Legislatura, per il timore di perdere voti nell’imminente tornata elettorale. Successivamente, nel 2018, è stata presentata una nuova proposta basata esclusivamente sullo ius scholae, ma anche questa è rimasta ferma ai lavori parlamentari.

Apolidia e diritti negati

Attualmente, sul tema dell’apolidia non ci sono novità significative: manca ancora una legge organica che regoli in modo chiaro la procedura di riconoscimento e le tutele collegate.

Oggi la normativa è frammentata e prevede due percorsi: uno amministrativo, riservato a chi possiede documenti che attestino nascita e residenza in Italia, e uno giudiziario, più utilizzato perché meno rigido nei requisiti richiesti.

A differenza della domanda di protezione internazionale, non esiste una legge che disciplini nel dettaglio le fasi della procedura per l’accertamento dello status di apolide, né che assicuri un titolo di soggiorno e l’accesso ai diritti fondamentali (sanità, casa, lavoro) durante l’attesa. Tuttavia, la giurisprudenza ha chiarito che chi richiede il riconoscimento dello status ha comunque diritto a un permesso di soggiorno fino alla conclusione della procedura.

Secondo le stime, in Italia ci sarebbero circa 3.000 persone a rischio apolidia, in gran parte provenienti dall’ex Jugoslavia. I permessi di soggiorno rilasciati a persone senza cittadinanza risultano 570 (dato ISTAT al 1° gennaio 2024). È probabile però che molte persone con altri tipi di permesso — in particolare quelli ottenibili senza passaporto, come asilo o protezione speciale — si trovino anch’esse in condizione di rischio.

Un punto cruciale riguarda l’acquisizione della cittadinanza italiana da parte di chi nasce da genitori dichiarati apolidi in un momento successivo alla nascita. La legge del 1992 sulla cittadinanza (L. 91/1992) prevede una clausola di salvaguardia contro l’apolidia, ma di solito viene applicata solo se lo status dei genitori è già riconosciuto al momento della nascita. Tuttavia, si sta diffondendo un orientamento giurisprudenziale che ammette la cittadinanza anche se il riconoscimento avviene dopo, evitando così la trasmissione dell’apolidia ai figli.

Questa interpretazione renderebbe l’accesso alla cittadinanza più semplice e automatico, con vantaggi evidenti per la riduzione dell’apolidia. In generale, i dati mostrano che occorre rafforzare e incentivare il ricorso alle procedure di accertamento dello status.

Note

(1) -

(2) - https://www.ilfattoquotidiano.it/2025/02/07/lavoratori-stranieri-i-controlli-preventivi-promessi-non-ci-sono-lispettorato-del-lavoro-smentisce-il-viminale-mai-ricevuto-nulla/7868542/