loaderloading...
Profughi e richiedenti asilo

Il punto della situazione


Il 2020 è stato un anno difficile e complesso anche per il rispetto e la tutela dei diritti dei cittadini stranieri. In questo capitolo, ci si soffermerà sulle conseguenze determinate dalla pandemia e su quelle prodotte dal modello italiano per la disciplina del diritto dell’immigrazione. Tuttavia, non si possono ignorare alcuni segnali di cambiamento, seppur timidi.

L'Unione Europea continua a rimanere la grande assente per quanto riguarda le questioni migratorie e il diritto di asilo. Infatti, le nuove proposte di Bruxelles illustrate nel Patto europeo su immigrazione e asilo sono un compendio di tutte le scelte fallimentari degli ultimi vent'anni, concause di una progressiva frammentazione della fragile Unione e scintille per la miccia dei rigurgiti nazionalisti. Al contrario, il Parlamento italiano ha approvato una serie di modifiche interessanti al quadro normativo su immigrazione e asilo che meritano attenzione.

Sono state gettate le basi per una serie di riforme strutturali, complesse e importanti. Tutte le proposte, tanto quelle europee quanto quelle italiane, hanno delle evidenti lacune. Sono, e saranno, anni decisivi per comprendere se i principi di solidarietà e di equa distribuzione delle responsabilità rappresenteranno il traino per un' Europa più forte e coesa. Oppure, se dovremo considerarli lettera morta e osservare il progressivo sfaldamento di un' Unione affetta dalla sindrome NIMBY (Not in my backyard) su temi divisivi e particolarmente indolente quando si parla di diritti umani. Tutto ciò avrà ripercussioni sulle nostre politiche, così come queste contribuiranno a indicare la strada europea da intraprendere.

Il “nuovo” Patto europeo su immigrazione e asilo


Sin dalla presidenza Juncker, le istituzioni europee hanno iniziato a lavorare a un pacchetto di riforme del Common european asylum system (CEAS, il Sistema comune di asilo europeo)(1) per correggere le evidenti mancanze di un sistema molto poco comune e inefficiente sia per un'equa e comune gestione delle domande di protezione, sia per il rispetto dei diritti dei richiedenti asilo.

Le proposte presentate(2) puntavano - neanche troppo velatamente - a ostacolare un esame adeguato e completo della domanda di protezione, a limitare l'accesso alle misure di accoglienza e ad attribuire la responsabilità di ricevere e esaminare le domande di asilo agli Stati frontalieri dell’Unione(3). Il piano di riforma si è arenato per l'assenza di un accordo tra Paesi ma la nuova Commissione, presieduta da Ursula Von Der Leyen, insediatasi nel 2020, ha immediatamente ripreso il progetto di riforma.

Il 23 settembre 2020 è stato presentato il Patto europeo su immigrazione e asilo, indicato come un nuovo e innovativo punto di partenza per le politiche europee(4). In realtà, salvo qualche eccezione, l'impianto di fondo rimane lo stesso della precedente proposta e in linea con le politiche fallimentari degli ultimi vent'anni.

L’Asylum and migration management regulation (AMR) è il nuovo strumento per la gestione delle domande di asilo che sostituirà il regolamento 604/2013 (il cd. regolamento Dublino III), che rappresenta una delle principali criticità del CEAS in quanto non consente un’equa ed efficace distribuzione delle competenze sull’esame delle domande di protezione tra Stati membri, come evidenziato anche nelle precedenti edizioni di questo Rapporto(5). Nel nuovo regolamento, infatti, il criterio della competenza del Paese di primo ingresso che negli ultimi anni ha penalizzato enormemente i paesi costieri non è stato modificato. Così come non è previsto un meccanismo di ricollocazione automatico dei richiedenti protezione internazionale, che ancora una volta sono trattati alla stregua di un fardello da rimpallare tra paesi. In caso di rilevante pressione migratoria su uno Stato, gli altri hanno la possibilità di scegliere se prendere in carico le domande di asilo o “sponsorizzare” i rimpatri di stranieri irregolari, a parità di contributi economici erogati dall’Unione. Dunque, l’AMR offre ai Paesi che da sempre si oppongono a una gestione condivisa delle domande di asilo la possibilità di trovare una scappatoia legale a sostegno delle proprie politiche.

La proposta di un nuovo regolamento sulle procedure di esame delle domande di fatto armonizza la normativa dei singoli Stati, spesso troppo eterogenee tra loro, ma si basa su un massiccio ricorso alle cd. procedure accelerate e di frontiera(6). Queste prevedono molte meno garanzie per i richiedenti e spesso si risolvono in una valutazione della domanda troppo frettolosa e, gioco forza, non esaustiva. Nel caso della procedura di frontiera, il richiedente rischia di essere trattenuto in apposite strutture, subendo quindi limitazione se non addirittura privazione della libertà personale che appare immotivatamente afflittiva(7).

Per la prima volta si prevede una specie di esame preliminare della condizione personale degli stranieri soccorsi in operazioni di Search&Rescue o che attraversano irregolarmente una frontiera esterna o interna dell’UE. In base all’esito della valutazione, lo straniero sarà automaticamente indirizzato verso una delle procedure di esame della richiesta di protezione oppure si attiveranno quelle per l’espulsione. Pur essendo previsto un monitoraggio indipendente sul rispetto dei diritti fondamentali, questo è rimesso alla volontà dei singoli Stati e non è ben chiaro quali saranno i poteri di controllo e sanzione dell’autorità designata.

La crisi del modello europeo di gestione dei movimenti migratori è ulteriormente confermata dal probabile coinvolgimento di Frontex, l’agenzia europea di guardia costiera e delle frontiere che negli ultimi anni ha visto crescere il proprio ruolo alle frontiere UE(8), nei respingimenti illegittimi nel mar Egeo(9)(10).

In conclusione, non possiamo fare a meno di notare una continuità che lega il pacchetto di riforma della Commissione alle politiche degli anni precedenti, recependo quasi in toto i principali punti critici del sistema: aumento delle ipotesi di trattenimento dei richiedenti, ulteriore compressione del diritto a un esame personale e completo delle domande di asilo, aumento dei respingimenti, pochi incentivi alla solidarietà e all’equa ripartizione tra Stati membri.

Questa è una scelta che continuerà a penalizzare i paesi costieri come Grecia, Italia e Spagna, a causa della generale opposizione degli altri Stati membri a una politica efficace di distribuzione delle responsabilità. Ciò ha ovviamente gravi ripercussioni anche e soprattutto sui diritti dei richiedenti asilo e dei migranti che attraversano le frontiere dell’Unione(11).

Cosa succede in Italia


Se in Europa gli ultimi mesi del 2020 hanno portato in dote un preoccupante progetto di riforma, in Italia invece le cose sono andate leggermente meglio. Oltre alla procedura di regolarizzazione, che ha coinvolto anche i richiedenti asilo, come si dirà nel paragrafo dedicato, il 21 ottobre il Consiglio dei Ministri ha licenziato il Decreto Legge 130/2020 che ha modificato alcune disposizioni dei due Decreti Sicurezza.

Nei paragrafi successivi si esamineranno i punti principali di questa riforma che ha, indubbiamente, degli aspetti positivi ma è ancora visibilmente condizionata da una retorica populista e da un approccio eccessivamente prudente a una materia che invece avrebbe bisogno di un incisivo cambio di rotta.


La modifica della protezione speciale


Uno dei punti maggiormente criticati del Decreto Sicurezza I è stata l’abrogazione del permesso di soggiorno per motivi umanitari. Tale dicitura si riferiva a una serie di permessi che venivano rilasciati ai cittadini stranieri che non erano in possesso dei requisiti per ottenere il documento ad altro titolo né per il riconoscimento della protezione internazionale ma versavano in una condizione meritevole di tutela da parte dello Stato. Il permesso di soggiorno per motivi umanitari, quindi, serviva a integrare e completare la nozione di diritto di asilo prevista dall’art. 10, c. 3 della Costituzione(12), non pienamente soddisfatta solo dallo status di rifugiato e della protezione sussidiaria. E così i motivi umanitari sono stati uno strumento flessibile per adeguare la nostra normativa alle nuove esigenze di protezione emerse negli anni. Per esempio, si possono citare i movimenti migratori determinati da disastri naturali, i sopravvissuti a torture subite nei Paesi di transito verso l’Europa, le gravi patologie difficilmente curabili nei paesi di origine e la tutela di nuclei con minori.

In seguito all’abrogazione di questo istituto, sono stati creati nuovi permessi di soggiorno tipizzati da richiedere direttamente alla Questura e non più collegati alle domande di protezione internazionale(13). L’unica eccezione era rappresentata dalla protezione speciale che le Commissioni Territoriali per l’esame delle domande di asilo potevano ancora riconoscere ma che si fondava su presupposti pressoché identici allo status di rifugiato e alla protezione sussidiaria. Infatti nel corso del 2019 ne hanno beneficiato solo 616 persone(14) mentre nel 2020 780(15). Si tratta soprattutto di persone che avrebbero avuto diritto a una forma di protezione superiore ma che a causa di motivi ostativi, come condanne per reati gravi, non vi potevano accedere. L’abrogazione del permesso di soggiorno per motivi umanitari e il repentino passaggio nel regime normativo della protezione speciale hanno influito sull’aumento del numero delle persone subentrate in una condizione di irregolarità(16).

Il Decreto Legge 130/2020 ha esteso le ipotesi di riconoscimento della protezione speciale alla tutela della vita privata e familiare. Non si tratta, quindi, di una tutela perfettamente sovrapponibile al permesso di soggiorno per motivi umanitari, ma rappresenta comunque un piccolo passo in avanti rispetto al Decreto Sicurezza I. Nella relazione introduttiva all’articolato, la tutela della vita privata e familiare si collega all’art. 8 della Convenzione europea per i diritti umani (CEDU) e alla giurisprudenza della Corte EDU sul tema(17). Un richiamo forse troppo fumoso ma che consente di introdurre un certo margine di flessibilità nella valutazione delle situazioni personali e che vagamente ricorda “i seri motivi di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali”. A un primo esame della nuova disciplina, sembra che la protezione speciale diventerà un canale utile per la regolarizzazione dello status di cittadini stranieri che risiedono ormai da tempo in Italia e che non hanno mai avuto o non hanno più un permesso di soggiorno, come per esempio le persone di origine rom e sinta che dimorano negli insediamenti informali o nei campi istituzionali. Invece è difficile ipotizzare una sua vasta applicazione alle domande di protezione presentate dai migranti appena giunti sul territorio nazionale. Il Legislatore ha quindi creato una cornice che le Commissioni Territoriali, le Questure e i Tribunali riempiranno di contenuti. Intanto è opportuno rilevare che a partire dal mese di ottobre 2020, in cui è entrato in vigore il Decreto 130, il tasso di riconoscimento della protezione speciale è aumentato di più del 100% rispetto ai mesi gennaio – settembre(18).

Due sono le considerazioni finali. La prima, che è più un interrogativo, riguarda cosa resta dell’art. 10, c. 3 già citato in precedenza. La Corte di Cassazione in più pronunce ha affermato che la norma costituzionale era soddisfatta dai tre istituti di protezione (status di rifugiato, protezione sussidiaria e permesso per motivi umanitari)(19). Non si può quindi affermare che la tutela della vita privata e familiare, da sola, colmi quella voragine che si è aperta dopo l’abrogazione dei motivi umanitari e pertanto ci impone ancora, a distanza di molti anni, una nuova riflessione sull’attuazione dell’art. 10, c. 3. In questo senso, l’applicazione della protezione speciale e l’interpretazione delle nozioni di vita privata e familiare da parte delle Amministrazioni citate ci daranno una prima risposta.

La seconda, di carattere più generale, è relativa alla strumentalizzazione politica che ben prima del Decreto Sicurezza I si è abbattuta sul permesso per motivi umanitari. I requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato sono così stringenti – quasi anacronistici nonostante le evoluzioni della loro interpretazione – e in alcuni casi lacunosi, tanto che è stato necessario affiancargli una seconda protezione, quella sussidiaria. Ciò nonostante, sono numerose le ipotesi non tutelate, tanto che in venti Stati UE si stima la presenza di quasi sessanta forme complementari di protezione, generalmente dette di carattere umanitario(20). I presupposti sono i più vari. Possiamo citare ad esempio: asilo costituzionale, gravi patologie, disastri ambientali, cambiamenti climatici o circostanze eccezionali. La protezione che l’Italia dovrebbe garantire non si può ridurre esclusivamente alla tutela di “chi scappa dalla guerra”, come la retorica politica degli ultimi anni vuole far credere. O che grazie a queste forme complementari di protezione si “regalino permessi di soggiorno” a chi non ha diritto. In gran parte dell’UE anche altri Stati hanno preso atto che c’è bisogno di qualcosa in più rispetto alla Convenzione di Ginevra e alla Direttiva qualifiche. Questa valutazione, però, è rimandata alla volontà dei singoli Paesi. Nel disciplinare queste ipotesi, quindi, il Legislatore italiano dovrebbe avere un occhio particolarmente accorto ed evitare di introdurre modifiche al sistema per pura propaganda politica. Come ci dimostra l’avvicendarsi delle norme tra Decreto Sicurezza I e il Decreto Legge 130, l’unico effetto è quello di rendere ancora più incerto e precario il quadro normativo, a danno soprattutto della regolarità del soggiorno di decine di migliaia di persone.

Gli altri permessi di soggiorno per protezione speciale: cosa cambia


Il Decreto Sicurezza I ha abrogato il permesso di soggiorno per motivi umanitari “spacchettando” il suo contenuto, creando nuovi permessi o modificando i requisiti per il rilascio di alcuni titoli già esistenti. Oltre la protezione speciale, si ricordano i permessi per calamità naturale, per cure mediche e per atti di particolare valore civile.

Le caratteristiche principali dei nuovi titoli erano: la competenza esclusiva della Questura per la valutazione della domanda; la breve durata, da 6 mesi a 1 anno; e la non convertibilità in permessi di lavoro. Si trattava, quindi, di documenti rilasciati in seguito a una valutazione discrezionale dell’Autorità di pubblica sicurezza, non adeguati a offrire una progettualità di vita al titolare vista l’incertezza sul rinnovo e l’impossibilità di convertirlo in altro titolo più stabile.

Il Decreto Legge 130 è intervenuto anche su queste disposizioni con due importanti modifiche. La prima consente di convertire in permesso di soggiorno per lavoro un ampio catalogo di titoli(21), superando quindi uno dei limiti del nostro sistema secondo cui la conversione riguardava solo un numero ristretto di permessi e solo se espressamente previsto dalla Legge. Il principio della tassatività della conversione non viene quindi modificato ma a oggi quasi tutti i titoli di soggiorno risultano convertibili in permessi più stabili.

La seconda riguarda la possibilità per le Commissioni Territoriali, quando la domanda di protezione non è accolta, di inviare gli atti alla Questura per il rilascio di un permesso di soggiorno per cure mediche o di informare la Procura presso il Tribunale per i minorenni per valutare la possibilità di concedere al genitore straniero il permesso per assistenza minore. Inoltre, quando il permesso per protezione speciale è chiesto direttamente alla Questura, la Commissione è incaricata di formulare un parere a riguardo. Non è ancora chiaro se i pareri e le richieste delle Commissioni siano vincolanti oppure se alla Questura rimanga comunque un margine di discrezionalità. Ciò che bisogna sottolineare è l’aumento delle competenze delle Commissioni Territoriali che da soggetti deputati esclusivamente alla valutazione delle domande di protezione internazionale – con la sola aggiunta del permesso per motivi umanitari prima e della protezione speciale adesso – si stanno gradualmente trasformando in organi della P.A. esperti in diritti umani, con nuove competenze. Sull’autonomia della Commissioni Territoriali, tuttavia, rimangono ancora delle perplessità, essendo un’articolazione delle Prefetture e quindi esposte anche a influenze di tipo politico. Si ricordi, per esempio, la circolare del Ministero dell’Interno, 4/7/2018, in cui si invitavano le Commissioni Territoriali ad accelerare i tempi per l’esame delle domande e a utilizzare maggiore rigore nel riconoscimento del permesso di soggiorno per motivi umanitari. Un atto dal valore puramente politico – e dal contenuto quantomeno opinabile – che ha inciso sull’attività della PA destando numerose perplessità: qualche giorno dopo, il 13/7/2018, la Presidente della Commissione Nazionale ha diramato una nota che chiedeva alle Commissioni di conformarsi all’indirizzo dettato dal Viminale. Senza una riforma sull’indipendenza e l’autonomia della Commissioni, anche queste nuove competenze rischiano di essere limitate della propaganda politica e dai variabili indirizzi politici dei Governi.


Dal SIPROIMI al SAI: le novità sull’accoglienza di richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale


Il Decreto 130 è intervenuto anche sul sistema di accoglienza. Il Decreto Sicurezza I aveva sostituito lo SPRAR (Servizio di protezione per richiedenti asilo e rifugiati) con il SIPROIMI (Servizio di protezione per titolati di protezione internazionale e minori). Quindi, i richiedenti asilo e i titolari di permesso di soggiorno per protezione umanitaria avevano diritto ai CAS (Centri di accoglienza straordinaria), mente i beneficiari dello status di rifugiato e della protezione sussidiaria, assieme anche ai titolari di altri permessi (vittime di tratta, vittime di sfruttamento lavorativo, atti di particolare valore civile, minori stranieri non accompagnati) potevano accedere a quella che ormai si definisce “seconda accoglienza”. La crisi del modello SPRAR era però evidente da tempo: la partecipazione degli enti locali alla rete su base volontaria non è mai decollata al contrario dei posti disponibili nei CAS - che possono essere aperti per volontà delle Prefetture(22). Inoltre, storicamente sono stati privilegiati i centri a grossa capienza - economicamente più convenienti - rispetto ai progetti di accoglienza diffusa sul territorio, con evidente riduzione della qualità dei servizi offerti e della loro efficacia nei percorsi di inclusione(23).

La nuova normativa ripristina la possibilità per i richiedenti asilo di ricevere accoglienza nel SAI (Sistema di accoglienza e integrazione) ma “nei limiti dei posti disponibili”. Qui hanno diritto ai “servizi di primo livello”, che comprendono l’assistenza sociale, psicologica e legale, i corsi di lingua italiana e l’orientamento ai servizi del territorio. I titolari di protezione invece beneficiano anche dell’orientamento al lavoro e della formazione personale, definiti “servizi di secondo livello”.

Il Decreto 130 ha sicuramente avuto il merito di provare a razionalizzare un sistema eccessivamente frammentato tra molteplici norme e poco chiaro sui servizi da erogare. Basti pensare che fino a ottobre 2020 l’elenco delle attività da assicurare all’interno delle strutture era demandato ai capitolati del Viminale. Non una norma primaria, quindi, ma un atto amministrativo suscettibile di ingerenze anche di tipo politico(24). Il nuovo quadro normativo individua chiaramente i beneficiari dei vari livelli dell’accoglienza e i servizi a cui devono accedere.

Non si possono però non mettere in luce alcuni aspetti problematici che rischiano di avere un impatto fortemente negativo sull’efficacia dei percorsi dell’accoglienza. La distinzione tra servizi di primo e secondo livello si base sullo status della persona (richiedenti asilo o titolari di una forma di protezione). Questa scelta non tiene adeguatamente conto delle tempistiche necessarie per giungere a una decisione definitiva sulle richieste di protezione. In media, solo nella fase amministrativa le Commissioni Territoriali possono impiegare fino a un anno e anche nella fase giudiziale si può arrivare ai dodici mesi per la decisione. In tutto questo tempo il richiedente asilo, nonostante possa svolgere attività lavorativa dopo sessanta giorni dalla registrazione della domanda, di fatto non accede ad alcun tipo di servizio che gli permetta di orientarsi nel mondo del lavoro e trovare un’occupazione. Si tratta di un evidente controsenso che rischia di causare anche tensioni all’interno delle strutture in cui sono accolte persone con titoli eterogenei e quindi beneficiari di servizi differenti.

I capitolati ministeriali per i nuovi bandi saranno fondamentali per capire se si possa, finalmente, parlare di discontinuità con la gestione passata dell’accoglienza, ma a fine 2020 non sono ancora stati pubblicati.


Le operazioni di Search&Rescue (SAR) nel Mediterraneo centrale: le modifiche al Decreto Sicurezza bis


Nel corso (25)del 2020, si è registrato un aumento delle partenze dalle coste nordafricane attraverso la rotta del Mediterraneo centrale che porta all’Italia.



Il numero dei morti e dei dispersi registrati durante i tentativi di attraversamento è aumentato rispetto all’anno precedente. Il tasso di mortalità della rotta si conferma ancora una volta elevato e i rischi che i migranti corrono sono in aumento(26).



I movimenti migratori, quindi, possono essere condizionati dalle scelte dei Governi ma mai bloccati del tutto come ci dimostra l’esperienza italiana degli ultimi anni. Il Decreto Sicurezza-bis nell’estate 2019 è intervenuto direttamente in ambito di soccorso in mare attribuendo al Ministro dell’Interno la possibilità di limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta di navi non militari o non governative nel mare territoriale per motivi di ordine e sicurezza pubblica e nei casi in cui fossero violate le leggi in materia di immigrazione e le norme stabilite dalla Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare(27). In corrispondenza di queste violazioni, il Decreto prevedeva una multa da 150.000 a 1.000.000 di euro per il comandante della nave e il sequestro dell’imbarcazione, che poteva essere distrutta entro due anni dalla confisca. Tale misura avrebbe dovuto rappresentare un argine agli arrivi attraverso il Mediterraneo centrale e un’azione di contrasto alle ONG impegnati in operazioni SAR, costantemente accusate di collaborazione con i trafficanti pur senza prove né, soprattutto, pronunce della magistratura. In pratica, è servita solamente a ridurre i soccorsi in mare e, assieme al rinnovo degli accordi con la Libia, a ridurre le partenze a scapito dell’incolumità dei migranti costretti a rimanere in un territorio di guerra dove i diritti umani, tra cui quello di chiedere asilo, non vengono garantiti.

Il Decreto Legge 130/2020 ha introdotto un’esenzione per lo specifico caso delle operazioni di ricerca e soccorso per cui il divieto di transito e sosta nelle acque territoriali non si applica nelle ipotesi di operazioni SAR comunicate allo Stato di bandiera e al centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo, ed effettuate secondo le indicazioni di quest’ultimo. Nel caso in cui il comandante della nave non rispettasse questi obblighi è prevista la reclusione fino a due anni e una multa da 10.000 a 50.000 euro, ma non è più previsto il sequestro della nave.

Sebbene sia apprezzabile qualche passo in avanti, anche nella direzione auspicata dal Presidente della Repubblica al momento della firma al Decreto Sicurezza-bis, il Decreto 130 si pone in sostanziale continuità con la politica del sospetto verso le organizzazioni che compiono salvataggi in mare e della criminalizzazione della solidarietà.


La procedura di regolarizzazione degli stranieri irregolarmente soggiornanti e dei richiedenti asilo


Per fronteggiare l’ulteriore emergenza economica di alcuni settori lavorativi e produttivi (agricoltura, allevamento, zootecnia, pesca e acquacoltura, e attività connesse; assistenza alla persona per se stessi o per i componenti della propria famiglia; lavoro domestico), con il Decreto Legge 34/2020 il Governo ha previsto una procedura di emersione dei rapporti di lavoro irregolari di cittadini stranieri comunitari o extracomunitari e italiani e il rilascio di un permesso di soggiorno per lavoro o per ricerca lavoro. In sostanza, si tratta dell’ottava sanatoria negli ultimi trent’anni(28).

La sanatoria è uno meccanismo eccezionale di regolarizzazione della posizione sul territorio nazionale degli stranieri privi di permesso di soggiorno. In alcuni casi, come si vedrà per quella del 2020, la regolarizzazione è riservata al possesso di alcuni requisiti individuali oppure limitata a determinati settori produttivi. È, quindi, uno strumento emergenziale che serve a tamponare alcune falle del nostro sistema. L’assenza di una riforma del meccanismo delle quote di ingresso e l’impossibilità di richiedere un permesso di soggiorno in condizione di irregolarità pur in presenza di un’offerta di lavoro sono tra le cause che portano ciclicamente ad adottare misure come questa.

Si poteva accedere alla regolarizzazione in tre ipotesi: I) Stipulazione di un contratto di lavoro; II) Emersione di un rapporto di lavoro irregolare; III) Richiesta del permesso temporaneo. Le domande potevano essere presentate dai datori di lavoro dal 1 giugno al 15 agosto(29) per rapporti relativi ai settori indicati e da cittadini stranieri presenti in Italia alla data dell’8/3/2020. Nel caso della richiesta di un permesso di soggiorno temporaneo, il cittadino straniero con un titolo scaduto e non rinnovato entro il 31/10/2019, con precedente esperienza nei settori lavorativi elencati, poteva presentare autonomamente la domanda di un permesso semestrale convertibile in permesso per lavoro alla scadenza.

Il datore di lavoro aveva la responsabilità di presentare la domanda, pagando un contributo forfettario di 500 euro in aggiunta a un ulteriore contributo nel caso di emersione di un rapporto irregolare. Tuttavia, come spesso accade per le sanatorie, in alcuni casi l’onere economico è stato scaricato dal datore di lavoro al lavoratore, maggiormente interessato ad accedere al permesso.

Molti aspetti di ordine tecnico e pratico sono stati chiariti solo successivamente all’inizio della finestra temporale utile, generando confusione e alimentando cattive prassi. Per quanto riguarda i richiedenti asilo, ad esempio, inizialmente alcune Questure hanno chiesto la rinuncia alla domanda di protezione per accedere alla regolarizzazione(30), salvo poi dover seguire le indicazioni ministeriali di senso contrario ma giunte con ritardo(31). Anche altre situazioni particolari non hanno ricevuto una risposta chiara per alcuni mesi dall’avvio della procedura, come nel caso dell’impossibilità sopravvenuta per la stipulazione del contratto di lavoro a causa di forza maggiore.

In totale sono state presentate 207.542 domande di emersione dei rapporti di lavoro(32) e 12.986 richieste di permesso temporaneo(33). L’esame delle richieste però procede molto a rilento e non tutti gli uffici preposti sono in grado di processare le pratiche in tempi adeguati(34). Questo ritardo accumulato nei sei mesi successivi alla scadenza dei termini continua a generare incertezza e preoccupazione in capo ai lavoratori stranieri che attendono il rilascio del documento per poter esercitare tutti i diritti connessi alla regolarità del soggiorno.

La sanatoria era partita soprattutto come uno strumento rivolto al settore agricolo ma ha finito per essere in gran parte un sostegno ai lavoratori impegnati nell’assistenza domestica e alla persona: l’85% delle domande ha riguardato il lavoro domestico e il restante 15% relativo al settore agricolo può essere motivato da diversi fattori. In primo luogo, la presenza di un capillare sistema di sfruttamento che colpisce migliaia di lavoratori stranieri, in cui il datore di lavoro o non si conosce poiché è celato dietro la figura di intermediari (i cd. caporali) oppure semplicemente non ha interesse e convenienza nel rispettare la legge. Probabilmente, l’assenza della limitazione a determinati ambiti lavorativi avrebbe permesso a più lavoratori stranieri di fuoriuscire da una condizione di irregolarità.

A prescindere dal numero di permessi che verranno effettivamente rilasciati, come al termine di ogni sanatoria non si può non ribadire che queste misure occasionali sono destinate a essere adottate ciclicamente senza una riforma strutturale della normativa sull’ingresso e sul soggiorno del cittadino straniero.


La protezione internazionale ai tempi del Covid-19


Con il (35)progressivo intensificarsi dei contagi, la Pubblica Amministrazione ha gradualmente ridotto le attività e i servizi erogati, in particolar modo quelli che prevedono l’apertura al pubblico. In materia di immigrazione e asilo, la circolare del 9/3/2020 ha però confermato la necessità di proseguire “le attività relative all’espulsione degli stranieri irregolari e quelle connesse alla ricezione della manifestazione di volontà di richiedere protezione internazionale(36).

Se da un lato, quindi, il Viminale ha ritenuto opportuno continuare l’iter di allontanamento dei cittadini stranieri da rimpatriare – che, con la progressiva chiusura delle frontiere in entrata e uscita, ha comportato “semplicemente” il prosieguo del trattenimento all’interno dei centri di permanenza per il rimpatrio (CPR) – dall’altro ha dato una precisa indicazione alle Questure di ricevere le domande di protezione internazionale. Pur sospendendo l’esame delle domande, l’accesso alla richiesta di protezione non poteva né doveva essere in alcun modo limitato. La possibilità di chiedere asilo è infatti un diritto fondamentale di cui nessun cittadino straniero può essere privato. A maggior ragione poiché consente di ottenere un permesso di soggiorno e di beneficiare di una serie di diritti e prestazioni – per esempio l’accoglienza o l’assistenza sanitaria – di fondamentale importanza per garantire dignità e sicurezza durante una pandemia. Tuttavia, numerose Questure sul territorio nazionale hanno comunque chiuso i propri sportelli di ricevimento al pubblico senza prevedere delle modalità speciali per ricevere le domande di asilo e dare seguito a quanto prescrive la Legge. Questo ha generato profonda incertezza e preoccupazione tra i cittadini stranieri che avevano necessità di presentare la domanda, oltre a causare evitabili affollamenti al momento della riapertura degli Uffici(37).

Per quanto riguarda i centri di accoglienza CAS e SIPROIMI, una serie di provvedimenti ha prorogato la possibilità di rimanere nelle strutture durante lo stato d’emergenza(38). Il vero problema, tuttavia, era quello di accedere ai vari sistemi di accoglienza, considerando sia la difficoltà a presentare la domanda di asilo sia la chiusura di alcuni uffici comunali o municipali dedicati.

Allo stesso tempo, almeno nei primi mesi del lockdown, al personale impegnato nell’accoglienza non sono arrivate informazioni chiare e univoche sulle procedure da adottare per la prevenzione e il contenimento del contagio da Covid-19(39). Al netto delle criticità che come sempre non sono mancate, tutto sommato buona parte del sistema ha fronteggiato positivamente l’emergenza e la sua gestione con un numero di contagi in linea con la media nazionale, come ha confermato uno studio pubblicato ad agosto 2020(40). Questa è una precisazione doverosa, poiché non sono mancate campagna di odio e di incitamento alla violenza nei confronti dei migranti ospitati nelle strutture di accoglienza ritenuti, a torto, degli untori(41).

Per quanto riguarda la gestione degli arrivi dei migranti via mare, con il decreto interministeriale 150 del 7 aprile 2020 è stato disposto che fino alla fine dell’emergenza sanitaria i porti italiani non possano essere considerati porti sicuri per i casi di soccorso effettuati da navi battenti bandiera straniera al di fuori della zona SAR italiana. Le navi private Adriatico, Allegra, Aurelia, Azzurra, Moby Zazà, Rhapsody, Rubattino e Suprema sono state impiegate per la sorveglianza sanitaria delle persone soccorse in mare e di coloro che sono giunte in Italia in modo autonomo ma per le quali non è stato possibile individuare altre strutture da adibire ad alloggi per il periodo di quarantena.

L’idea di utilizzare delle imbarcazioni per l’accoglienza dei migranti al largo delle coste italiane si era già insinuata in passato nell’arena politica e il ricorso all’impiego di “non luoghi” lontani dalla popolazione autoctona, riservati agli indesiderabili e indesiderati, sembra essere un leitmotiv che ricorre ancora oggi. La Ministra Luciana Lamorgese ha proprio specificato che la scelta delle navi quarantena per ospitare i migranti è nata dall’esigenza di fornire garanzie alle comunità locali preoccupate per la pandemia(42).

Al netto dei problemi legati alla privazione della libertà personale, la violazione dei diritti dei migranti si determina se a bordo delle navi quarantena, o prima di salirci, i cittadini stranieri non riescono a ricevere l’informativa legale sui loro diritti. A questi elementi di criticità si aggiungono le lacune nel processo di identificazione e accertamento dell’età dei minori e nell’assegnazione di un tutore. Il trattenimento a bordo delle navi quarantena dei minori stranieri non accompagnati rappresenta una violazione ancora più grave dei diritti di questi ultimi dal momento in cui i MSNA dovrebbero entrare in un circuito di accoglienza diverso rispetto a quello degli adulti, accompagnati dal proprio tutore legale(43). Tra settembre e ottobre 2020, sono stati eseguiti trasferimenti improvvisi e coercitivi di immigrati ospiti dei centri di accoglienza regolarmente soggiornanti in Italia perché positivi o entrati in contatto con persone positive al Covid-19. I trasferimenti sono avvenuti di notte, senza preavviso e senza considerare le eventuali particolari condizioni di vulnerabilità delle persone coinvolte. Oltre al danno dovuto allo sradicamento improvviso dal contesto in cui questi individui erano abituati a vivere e all’allontanamento dalle figure familiari e professionali di riferimento, questa prassi si è rivelata illegale per il fatto che le navi quarantena erano state pensate esclusivamente per i migranti soccorsi o arrivati in modo autonomo in Italia e non per coloro già regolarmente inseriti nel sistema di accoglienza. Finalmente, da metà ottobre, i trasferimenti coercitivi e l’imbarco dei minori stranieri non accompagnati sulle navi quarantena sono stati interrotti dal Ministero dell’Interno grazie alle svariate segnalazioni da parte delle realtà associative.


Note

(1) - https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/asylum_en

(2) - https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/IP_16_1246

(3) - Per un esame complessivo delle proposte della Commissione Juncker, I nuovi orientamenti politico-normativi dell'Unione Europea. Le prospettive di nuovi e radicali chiusure al diritto d'asilo, ASGI, 9/2017, disponibile su: https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2017/09/2017_9_Articolo_politiche-_UE_ok.pdf

(4) - https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_1706

(5) - Cfr. Rapporto sullo stato dei diritti in Italia, 2019 e 2020.

(6) - Le procedure accelerate prevedono un esame rapido delle domande di asilo e la riduzione dei termini per impugnare le decisioni negative. Le procedure di frontiera si applicano direttamente alle zone di frontiera e spesso prevedono il trattenimento del richiedente asilo. Sia le procedure accelerate che quelle di frontiera dovrebbero attivarsi in casi particolari e mai per le domande presentate da soggetti portatori di esigenze specifiche (ad es. sopravvissuti a tortura, persone affette da gravi patologie, donne in gravidanza, minori non accompagnati)

(7) - Per un’analisi più dettagliata sulle nuove e vecchie procedure di frontiera, ECRE comments on the amended proposal for an asylum procedure regulation COM(2020) 611 – Border asylum procedures and border return procedures, ECRE, Dicembre 2020. Consultabile su https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2020/12/ECRE-Comments-COM-2020-611-2-December-2020.pdf

(8) - https://frontex.europa.eu/it/riguardo-a-noi/cos-e-frontex-/

(9) - https://www.bellingcat.com/news/2020/10/23/frontex-at-fault-european-border-force-complicit-in-illegal-pushbacks/

(10) - https://openmigration.org/analisi/frontex-e-respingimenti-cosa-succede-nellegeo/

(11) - EuroMed Rights ha effettuato una simulazione delle modifiche contenute nel Patto applicate in Italia, esprimendo fortissime preoccupazioni sulla limitazione dei diritti dei richiedenti asilo: https://euromedrights.org/wp-content/uploads/2020/11/LAYOUT-MIGRATION-IT-1.pdf

(12) - “Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d'asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.”

(13) - Cfr. Rapporto sullo stato dei diritti in Italia, 2020.

(14) - http://www.libertaciviliimmigrazione.dlci.interno.gov.it/sites/default/files/allegati/confronto_dati_2018_-_2019_0.pdf

(15) - Elaborazione dati Commissione Nazionale per il diritto di asilo relativi all’anno 2020, consultabili su http://www.libertaciviliimmigrazione.dlci.interno.gov.it/it/documentazione/statistica/i-numeri-dellasilo

(16) - Si rimanda a uno studio dell’ISPI del 2018, disponibile su https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/i-nuovi-irregolari-italia-21812

(17) - https://documenti.camera.it/leg18/pdl/pdf/leg.18.pdl.camera.2727.18PDL0118490.pdf

(18) - Vedi nota 14.

(19) - <> (Cassazione, ordinanza n. 10686/2012)

(20) - https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/emn_inform_nat_prot_statuses_final.pdf

(21) - Per quanto riguarda i permessi di cui si tratta in questo capitolo, sono adesso convertibili: A) il permesso di soggiorno per protezione speciale rilasciato in seguito al parere della Commissione Territoriale per il diritto di asilo, salvo quando rilasciato in presenza di una causa di esclusione dalla protezione internazionale; B) il permesso di soggiorno per protezione speciale rilasciato in seguito all’istanza presentata in Questura; C) il permesso per calamità; D) il permesso per cure mediche; E) il permesso per assistenza minore.

(22) - Nel 2016 coprivano più del 77% dei posti totali in accoglienza, nel 2017 e nel 2018 circa l’80% (http://www.dt.mef.gov.it/export/sites/sitodt/modules/documenti_it/analisi_progammazione/documenti_programmatici/def_2018/DEF_2018_-_Sez.1_-_Programma_di_Stabilitx.pdf). Nel 2019, 24.388 persone accolte in SIPROIMI e 66.958 in altre strutture (http://www.libertaciviliimmigrazione.dlci.interno.gov.it/sites/default/files/allegati/cruscotto_statistico_giornaliero_31-12-2019.pdf.

(23) - https://www.actionaid.it/app/uploads/2020/11/centri_dItalia_sistema_a_un_bivio.pdf

(24) - Per un’analisi completa sulla gestione dei CAS, dei bandi di gara e dei capitolati d’appalto sull’accoglienza, si rimanda al rapporto Accoglienza straordinaria, In Migrazione, 2019, disponibile su https://www.inmigrazione.it/it/dossier/straordinaria-accoglienza e al rapporto La sicurezza dell’esclusione – Centri d’Italia 2019, ActionAid e Openpolis, 2019, disponibile su https://www.actionaid.it/informati/pubblicazioni/la-sicurezza-dellesclusione

(25) - Si ringrazia la dott.ssa Ludovica Monteleone per il prezioso lavoro di ricerca e scrittura del presente paragrafo.

(26) - https://publications.iom.int/system/files/pdf/mortality-rates.pdf

(27) - La Convenzione definisce “offensivo” il passaggio di una nave straniera nelle acque territoriali di uno Stato qualora questo determini una minaccia alla sicurezza pubblica o sia correlato all’esecuzione di attività vietate dalla legge interna.

(28) - Le altre sanatorie sono state varate nel 1986, 1990, 1995, 1998, 2002, 2009, 2012. https://www.internazionale.it/opinione/michele-colucci/2020/04/20/sanatorie-stranieri-coronavirus

(29) - In data successiva e fino al 8/1/2021 potevano essere presentate solo le domande il cui contributo a carico del datore fosse stato pagato entro il 15/8/2020.

(30) - https://cild.eu/blog/2020/06/05/regolarizzazionela-richiesta-illegittima-dellufficio-immigrazione-di-roma/ e http://www.altrodiritto.unifi.it/adirmigranti/procedura-emersione-protezione-internazionale.htm

(31) - https://www.interno.gov.it/it/circolari-e-documentazione-sullemersione-dei-rapporti-lavoro

(32) - https://www.interno.gov.it/sites/default/files/2020-08/dlci_-_analisi_dati_emersione_15082020_ore_24.pdf

(33) - https://www.interno.gov.it/sites/default/files/2020-08/scheda_informativa.pdf

(34) - https://erostraniero.radicali.it/la-sanatoria-fantasma/

(35) - Si ringrazia la dott.ssa Ludovica Monteleone per il prezioso lavoro di ricerca e scrittura del presente paragrafo.

(36) - http://www.immigrazione.biz/upload/Circolare_n_20359_del_9_marzo_2020_min_interno.pdf

(37) - https://www.redattoresociale.it/article/notiziario/roma_dopo_tre_mesi_riapre_l_ufficio_immigrazione_centinaia_di_persone_in_fila TROVARE ALTRE NOTIZIE

(38) - https://www.camera.it/temiap/documentazione/temi/pdf/1215466.pdf?_1588825553154#:~:text=Il%20decreto%2Dlegge%2025%20marzo%202020%2C%20n.&text=In%20primo%20luogo%2C%20proroga%20al,in%20scadenza%20al%2030%20giugno.

(39) - https://www.redattoresociale.it/article/notiziario/covid19_prassi_fai_da_te_improvvisate_e_difformi_ecco_cosa_e_successo_nei_centri_d_accoglienza?UA-11580724-2

(40) - Indagine nazionale Covid19 nelle strutture del Sistema di accoglienza per migranti, II, INMP, 2020, disponibile su https://www.inmp.it/pubblicazioni/Indagine_COVID-19_strutture_accoglienza.pdf

(41) - L’accoglienza ai tempi del Coronavirus, Rozzi E., in Il diritto d’asilo. Report 2020, Fondazione Migrantes, 2020, disponibile su https://www.migrantes.it/wp-content/uploads/sites/50/2020/11/DirittodAsilo2020-23-11.pdf

(42) - https://www.adnkronos.com/migranti-lamorgese-non-possiamo-bloccare-barchini-affondandoli_4UcJZLqy5up5BZQEvyvx1B

(43) - https://inlimine.asgi.it/i-msna-sulle-navi-quarantena-i-dati-ottenuti-dalle-autorita-competenti/

Jerry Masslo

Jerry Masslo

(Umtata 1959 - Villa Literno 1989)
IN MEMORIA DI JERRY MASSLO, ATTIVISTA CONTRO L'APARTHEID AL QUALE L'ITALIA RIFIUTÓ LO STATUS DI RIFUGIATO, UCCISO MENTRE DIFENDEVA BRACCIANTI COME LUI NELLE NOSTRE CAMPAGNE

“Pensavo di trovare in Italia uno spazio di vita, una ventata di civiltà, un'accoglienza che mi permettesse di vivere in pace e di coltivare il sogno di un domani senza barriere né pregiudizi. Invece sono rimasto deluso. Avere la pelle nera in questo paese è un limite alla convivenza civile. Il razzismo è anche qui: è fatto di prepotenze, di soprusi, di violenze quotidiane con chi non chiede altro che solidarietà e rispetto. Noi del terzo mondo stiamo contribuendo allo sviluppo del vostro paese, ma sembra che ciò non abbia alcun peso. Prima o poi qualcuno di noi verrà ammazzato ed allora ci si accorgerà che esistiamo.”

Jerry Essan Masslo è stato un rifugiato politico sudafricano. Nato nel paese dell'apartheid, arrivò in Italia alla fine degli anni ‘80 dopo essere cresciuto nella violenza e nella discriminazione. Suo padre era uno dei tanti desaparecidos (o missing) della dittatura sudafricana. La sua famiglia una delle tante di fatto schiavizzate per mantenere al potere un’élite corrotta, incapace e profondamente violenta. Combatté nel suo paese per abbattere questo regime a rischio della sua vita e di quella dei suoi familiari. Perseguitato, dovette far scappare i suoi in Zimbabwe e, in seguito, fuggì lui stesso.

Fuggì, appunto, da clandestino. Nell'unico modo in cui si può fuggire da tanti, troppi paesi. Fuggì per cambiare vita, per cercare un futuro migliore per sé e per la propria famiglia. Fuggì perché era giusto farlo. Fuggì per combattere ancora. Arrivò in Italia. Irregolare. Il nostro governo gli rifiutò lo status di rifugiato, probabilmente per non turbare i rapporti con l'aberrante regime sudafricano. E Jerry, per sopravvivere, andò a fare il bracciante nel meridione. Lottò anche lì, lottò fino alle fine. Fino a quando fu ucciso da dei delinquenti comuni che affrontò coraggiosamente mentre tentavano di derubare lui e altri migranti della misera paga quotidiana all'interno della baraccopoli nella quale viveva.

Vorremmo davvero scrivere che, da allora, vi siano stati cambiamenti importanti. Vorremmo, ma non lo scriveremo. Perché quando, nel giugno 2018, è morto Soumaila Sacko - e prima e dopo di lui molti altri - abbiamo visto e letto cose anche peggiori rispetto al 1989. Perché le storie di quelli come lui, quelli che ci ricordano che da qualche parte, vicino e lontano, molti soffrono, devono essere accantonate e tenute nascoste. Perché chissà che ci si renda conto che gli oppressi non hanno confini.

Scusaci Jerry, avremmo voluto scrivere un finale migliore ma per ora non possiamo farlo. Ma non temere, il libro della storia non è chiuso, e sull'ultima pagina saranno quelli come te a lasciare il loro segno.