Il carcere

Per quanto riguarda le forme di limitazione e privazione della libertà personale, il 2025 è stato un anno particolarmente significativo. A fronte del consolidarsi di tendenze già manifestatesi negli anni precedenti (il sovraffollamento penitenziario, in particolare) si sono, infatti, registrati anche alcuni elementi innovativi, soprattutto sul piano dell’interpretazione giurisprudenziale o, comunque, delle posizioni istituzionali rispetto a temi di particolare complessità come le Rems e il trattenimento dei migranti nei centri.

Per quanto riguarda il primo profilo, iniziando l’analisi dal tema del carcere, va anzitutto osservato come la tendenza all’incremento della popolazione detenuta, già registrata (anche) lo scorso anno, si sia ulteriormente consolidata. Al 30 novembre 2025, infatti, i detenuti presenti nelle nostre carceri erano 63868, ovvero 1404 in più rispetto alla rilevazione, in analogo periodo, dello scorso anno: un incremento tutt’altro che irrilevante, anche considerando le pregresse condizioni di sovraffollamento che già prima caratterizzavano il sistema penitenziario.

Come evidenzia lo stesso CNEL, “la serie storica, ricostruita a partire dal 2004, evidenzia in particolare una tendenziale crescita della popolazione carceraria: da 56.068 del 2004 a 61.861 del 2024” con un tasso di affollamento che, già a giugno scorso raggiungeva la quota del 122,1 %, pur con un numero di detenuti inferiore all’attuale (62.476 di allora contro i 63868 di oggi). Eppure, questo incremento – rileva Antigone(1) – non può essere imputato a un aumento della criminalità, in quanto “nel primo semestre del 2025 i reati denunciati sono stati 1.140.825, contro i 1.199.072 dello stesso periodo dell’anno precedente, con una diminuzione del 4,8%”.

La capienza attuale, di 51275 posti, è peraltro calcolata prescindendo da situazioni transitorie, imputabili all’inagibilità di camere di pernottamento o di intere sezioni detentive. Anche sulla base di queste considerazioni, il rapporto Antigone rileva un tasso di sovraffollamento pari al 138,5%, con 72 istituti oltre il 150% e punte superiori al 200%. Il rapporto del Garante nazionale delle persone private della libertà rileva invece, al luglio 2025, un indice del 133, 68%, con una crescita media annuale, dal 2020, di circa 2.050 persone. Il piano carceri approvato dal Governo nell’estate 2024 dovrebbe contribuire a creare 15.000 nuovi posti in tre anni: provvedimento non inutile purché, tuttavia, accompagnato da misure volte a deflazionare gli ingressi in carcere, circoscrivendo le ipotesi di applicazione della pena detentiva oltre che il perimetro degli illeciti penalmente rilevanti.

In questa prospettiva, potrebbe ad esempio essere utile l’approvazione della proposta di legge AC 552, a prima firma On. Giachetti, che per due anni estende da 45 a 75 giorni la riduzione di pena prevista dalla liberazione anticipata (art. 54 l. 354/1975), riportandola poi, a “regime”, a 60 giorni. La proposta di legge è stata rinviata dall’Assemblea in Commissione a giugno 2024 senza, tuttavia, essere più esaminata.

Un ulteriore fattore che contribuisce al sovraffollamento penitenziario sono – come correttamente rileva Mauro Palma - i reati “endocarcerari” , ovvero violazioni di norme comportamentali inerenti la vita inframuraria, assurte recentemente a fattispecie di reato (Intervista a M. Palma di S. Musco, Il Dubbio, 30.8.25). Significativi, in questo senso, la detenzione di telefonini in carcere- prima mero illecito disciplinare e oggi sanzionato con la reclusione fino a due anni- e il reato di rivolta penitenziaria introdotto dal d.l. sicurezza (n. 48 del 2025, convertito, con modificazioni, dalla l. 80 del 2025. Esso, quantomeno nella sua forma passiva di realizzazione (mediante, cioè, “resistenza all'esecuzione degli ordini impartiti” per il mantenimento dell’odine e della sicurezza) non sembra, in particolare, giustificare la qualificazione come delitto, punito peraltro con la reclusione da uno a cinque anni per l’ipotesi-base di mero concorso. Nei prossimi anni, questi illeciti potrebbero contribuire in misura non irrilevante all’incremento del sovraffollamento penitenziario quando invece, a fini deterrenti, potrebbe probabilmente essere sufficiente la mera sanzione disciplinare.

Del totale dei detenuti presenti attualmente, soltanto 1459 sono in semilibertà: una quota davvero marginale, che dimostra la sottoutilizzazione di un istituto che avrebbe, invece, notevoli potenzialità di risocializzazione.

79 sono – secondo Antigone- i suicidi verificatisi nel 2025: solo 4 meno dello scorso anno, quando raggiunsero la quota di 83, con una ricorrenza, allora, di 13, 5 ogni 10.000 detenuti presenti e di 8 ogni 10.000 detenuti in custodia nel corso dell’anno, oltre del resto a frequenti atti autolesionistici. Il Garante nazionale delle persone private della libertà registra invece, sul punto, un dato diverso riferito al 31 luglio scorso, ovvero 46 suicidi oltre a 30 decessi ancora da accertare. Il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, nel valutare la condizione degli istituti penitenziari italiani ha, peraltro, ritenuto necessario garantire la piena attuazione del Piano nazionale di prevenzione del suicidio del 2017, da aggiornare costantemente anche in ragione dell’impatto prodotto dal sovraffollamento.

Al di là della possibile correlazione tra tasso di sovraffollamento e rischio suicidario (dei 54 istituti caratterizzati da suicidi nel 2024, 51 presentavano un indice di affollamento superiore a 100), le serie storiche rese disponibili dallo stesso DAP forniscono utili elementi di riflessione. Tra questi, in primo luogo la tendenza, pressoché costante, all’incremento del tasso di suicidi tra i detenuti in custodia, che rappresenta un fenomeno dall’urgenza drammatica, sottolineata anche dal Capo dello Stato il 30 giugno 2025, in occasione dell’incontro con il capo del DAP. Il sovraffollamento, oltre al numero di suicidi e all’inadeguatezza delle strutture sono stati individuati come i motivi dell’ “inumanità” delle carceri italiane, che hanno indotto nel maggio 2025 una Corte olandese al diniego di consegna temporanea, al nostro Paese, di un cittadino olandese interessato da un mandato d’arresto europeo.

È significativo che, secondo le ultime statistiche disponibili(2), relative alla situazione al 30 giugno 2025, i titoli di reato per i quali è disposta la detenzione nei confronti del maggior numero di soggetti (tra italiani e stranieri) siano, nell’ordine: quelli contro il patrimonio (35.861), contro la persona (27.975), i reati inerenti gli stupefacenti (21.490), delitti contro la pubblica amministrazione (11.708), associazione di stampo mafioso (9.410), reati inerenti la legge sulle armi (9.391).

Il numero di detenuti per illeciti inerenti gli stupefacenti è particolarmente significativo. Da questo punto di vista, potrà forse incidere l’introduzione - annunciata dal Governo già nell’estate 2025 – di una nuova forma di detenzione domiciliare, ulteriore rispetto all’“affidamento in prova in casi particolari” di cui all’art. 94 del testo unico stupefacenti (dPR 309/1990): la “detenzione domiciliare in casi particolari”. Essa si applicherebbe, per non più di una volta, ai condannati a pene detentive non superiori a otto anni, o a quattro laddove il titolo esecutivo comprenda uno dei delitti” ostativi” di cui all’art. 4 bis della legge n. 354 del 1975, i quali chiedano di proseguire o iniziare un “programma terapeutico socio-riabilitativo residenziale” presso una specifica struttura autorizzata. Come sottolinea Emilio Dolcini(3), il regime di esecuzione di questa misura sarebbe significativamente più restrittivo di quello caratterizzante l’affidamento previsto dall’art. 94 dello stesso testo unico sugli stupefacenti. Il soggetto che vi sarà ammesso, infatti, potrà allontanarsi dalla struttura residenziale assegnatagli solo per provvedere a indispensabili esigenze di vita, laddove la detenzione domiciliare sostitutiva introdotta dalla riforma Cartabia impone solo un obbligo di permanenza nel domicilio per almeno dodici ore al giorno. Inoltre, la concessione di questa nuova forma di detenzione domiciliare ‘terapeutica’ presuppone l’indicazione- nella relativa istanza, a pena di inammissibilità- della correlazione tra la tossicodipendenza e il reato: circostanza di non agevole definizione come, ancora una volta, sottolinea Emilio Dolcini.

Eppure, nonostante questi limiti e le difficoltà applicative che è probabile potrà incontrare, questa misura potrebbe comunque rappresentare un, sia pur minimo, tentativo di deflazionare gli istituti di pena incidendo su una quota, auspicabilmente non irrilevante, della popolazione detenuta. Non può, quindi, che auspicarsene un esame parlamentare quanto più possibile rapido.

Come, pure, va accolta positivamente l’attuazione (con dM 128 del 2025) del decreto-carceri (n. 92 del 2024) nella parte in cui introduce le strutture residenziali per l’accoglienza e il reinserimento sociale dei detenuti. Benché possa suscitare perplessità la circostanza che esse possano essere gestite anche da privati, va tuttavia apprezzata la possibilità, in tal modo concessa anche a soggetti senza fissa dimora, di avvalersi delle misure penali di comunità.

Andrebbe, poi, adottata una misura specifica per affrontare il fenomeno dei “liberi sospesi”, ovvero dei (circa 100.000) soggetti condannati a pena sospesa, in attesa di misura alternativa per un tempo spesso eccessivo. Come sottolinea Mauro Palma, in caso di mancata reiterazione del reato in un lasso di tempo congruo (ad esempio cinque anni per analogia con la riabilitazione) successivo alla sospensione condizionale della pena, se ne potrebbe prevedere l’estinzione, alleggerendo in tal modo anche il carico della magistratura.

Infine, nell’anno considerato si sono verificati i primi effetti sulla giustizia minorile del decreto Caivano (d.l.123 del 2023, convertito con modificazioni dalla l. 159 del 2023) , nella parte in cui non solo ha esteso l’ambito applicativo della custodia cautelare anche per i minori ma, soprattutto, ha disposto il trasferimento presso un istituto penitenziario per adulti dei detenuti ventunenni (diciottenni in casi particolari), in espiazione di pena per reati commessi durante la minore età in presenza di condotte pregiudizievoli per la sicurezza dell’istituto. E’ evidente come l’assegnazione del giovane adulto al circuito penitenziario ordinario non possa che privarlo delle possibilità rieducative e di reinserimento sociale che offrono gli Istituti penali per minorenni. Andrebbe, dunque, ripristinata la disciplina previgente per offrire, anche ai giovani adulti, le maggiori opportunità rieducative offerte dal circuito penitenziario minorile. 

Le Rems 

A dieci anni dall’effettiva chiusura degli ospedali psichiatrici giudiziari, la grande scommessa delle Rems- e quindi del trattamento degli autori di reato affetti da disagio psichico - resta ancora, in buona parte, da giocare. L’omessa attivazione delle strutture in alcune regioni, le difficoltà di gestione delle liste d’attesa e dello stesso, articolato ma inevitabile tra autorità giudiziaria, sanitaria e territoriale rendono, infatti, estremamente complessa la realizzazione di quel cambio di paradigma, da custodiale a riabilitativo che le Rems avrebbero dovuto rendere possibile.

Con il rischio di oscillazioni tra soluzioni ingiustificatamente e integralmente segregative (detenzione in assenza di cura) e soluzioni in un certo senso “dismissive” quali, ad esempio, la libertà vigilata con obbligo di cure che, in assenza di una rete di assistenza psichiatrica efficiente sul territorio, rischia di frustrare del tutto quelle esigenze di cura che l’interessato ha manifestato con il suo disagio psichico. E che costituivano uno dei punti qualificanti della riforma che ha introdotto, ormai da tempo, le Rems in sostituzione degli ospedali psichiatrici giudiziari.

Essa, quindi, rischia di restare lettera morta in assenza della dotazione delle risorse amministrative essenziali alla realizzazione di misure capaci, più del carcere, di coniugare tanto la funzione rieducativa della pena quanto la prevenzione del rischio di recidiva, assai più contenuto dalle misure alternative alla detenzione o comunque extramurarie.

E’ significativo che il Consiglio superiore della Magistratura, nel gennaio 2025, abbia adottato una risoluzione in cui rileva l’esigenza di riconoscere normativamente la centralità del Ministero della Giustizia nell’attività di coordinamento e monitoraggio del funzionamento delle Rems, in cooperazione con le altre figure istituzionali coinvolte, di estendere di circa 700 nuovi posti per esaurire le liste d’attesa (certamente incompatibili con quel carattere d’immediatezza proprio della misura di sicurezza) e istituire al Nord, al centro e al sud tre centri (UVAP) di 80 posti ciascuno, presidiati dalla polizia penitenziaria, cui il soggetto sia inviato a cura del magistrato.

La relazione conferma, in altri termini, la persistenza delle criticità già rilevate dalla Consulta, rispetto all’insufficienza dei posti disponibili e del personale assegnato, alla numerosità delle liste d'attesa e a questioni di sicurezza. In termini più generali, nell’ambito della sentenza n. 22/2022 la Corte costituzionale sottolineava l’esigenza di un mutamento culturale nell’approccio alle Rems, rilevando che “ricercare nella dotazione dei posti in Rems la soluzione al problema delle misure di sicurezza è espressione della cultura precedente la riforma, che, come prima risposta alla malattia mentale, immaginava un luogo in cui collocare la persona (rinunciando ad ogni forma di inclusione sociale del malato)”.

Lo stesso Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha rilevato criticamente l’assenza di progressi sostanziali nell’ampliamento della rete delle Rems, a partire da quando, nel 2022, l’Italia ha riportato una condanna da parte dei giudici di Strasburgo per il caso di un uomo con doppia diagnosi (psichiatrica e da tossicodipendenza) costretto alla detenzione in carcere, per carenza di posti nelle Rems.

Se, dunque, è indispensabile estendere il numero di posti disponibili per l’assegnazione alle Rems, potenziarne il personale e migliorare il coordinamento tra istituzioni giudiziarie, sanitarie e territoriali, è altrettanto rilevante considerare la residualità di questa stessa misura favorendo, in assenza di motivi ostativi, l’applicazione di una misura di sicurezza non detentiva quale, in particolare, la libertà vigilata. A tal fine, è necessario fornire all’autorità giudiziaria tutti gli elementi, documentali e valutativi utili alla scelta dell’opzione più adeguata alle esigenze del singolo caso.

La riforma del 2011 e del 2014 merita, dunque, un’attuazione completa e organica, con qualche revisione anche nella direzione suggerita dal Csm, ma senza tradire quella scommessa, alla base del superamento degli opg, in favore di un’opzione riabilitativa in vece di una meramente custodiale per gli autori di reato affetti da disagio psichico. La relazione del Csm esprime, indubbiamente, un segno di attenzione istituzionale al tema, ma è indispensabile – come sottolineato dalla stessa Consulta - un intervento anche legislativo, in ragione della riserva di legge assoluta di cui all’art. 13 Costituzione, che interessa la materia.

La detenzione delle persone straniere e migranti 

Per quanto, invece, riguarda le forme di limitazione della libertà di natura extrapenale, rileva in modo particolare il trattenimento, formalmente “amministrativo” (perché non correlato ad imputazioni di reati) dei migranti nei centri per il rimpatrio.

Da questa prospettiva, assume particolare rilievo la sentenza 96 del 2025 della Corte costituzionale, che ha contribuito a chiarire la natura giuridica di questa forma di limitazione della libertà dei migranti. La questione sollevata riguardava la compatibilità della disciplina del trattenimento - che si svolge secondo modalità e procedimenti non disciplinati da una normativa di rango primario- con la riserva assoluta di legge prevista dall’articolo 13, secondo comma, della Costituzione. Inoltre, si lamentava l’omessa previsione di standard minimi di tutela giurisdizionale, con disparità di trattamento rispetto alla detenzione in carcere, cui sono accordate le garanzie dell’ordinamento penitenziario. La Corte ha confermato la natura del trattenimento, incidente sulla libertà personale in quanto implicante un «assoggettamento fisico all’altrui potere che pertiene alla libertà personale », ribadendo (come già nella sentenza n. 105 del 2001) che esso determina «quella mortificazione della dignità dell’uomo che si verifica in ogni evenienza di assoggettamento fisico all’altrui potere e che è indice sicuro dell’attinenza della misura alla sfera della libertà personale. Né potrebbe dirsi che le garanzie dell’art. 13 della Costituzione subiscano attenuazioni rispetto agli stranieri, in vista della tutela di altri beni costituzionalmente rilevanti». Sul punto, rileva la Corte come “gli interessi pubblici incidenti sulla materia dell’immigrazione non possono, infatti, scalfire il carattere universale della libertà personale, che, al pari degli altri diritti che la Costituzione proclama inviolabili, spetta ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani”.

Richiamando le argomentazioni già spese per le Rems nella sentenza 22 del 2022, la Consulta ha dunque ribadito – in ragione dell’incidenza del trattenimento sulla libertà personale - l’esigenza di una definizione legislativa dei “modi”, oltre che dei “casi” del trattenimento cui, tuttavia, deve provvedere il legislatore, con un intervento non sostituibile da parte della stessa Corte. Come già per le Rems, infatti, essa ha ritenuto di non poter rinvenire “nell’ordinamento una soluzione adeguata a colmare la riscontrata lacuna mediante l’espansione di differenti regimi legislativi”. La Corte ha anche precisato che dovrà essere introdotta una “più immediata ed efficace tutela processuale, anche attraverso l’individuazione del giudice competente e la predisposizione di un modulo procedimentale nel quale il trattenuto possa agire direttamente”.

Benché di inammissibilità, la sentenza segna comunque un punto importante nella prospettiva della tutela dei migranti, onerando il legislatore di un intervento normativo che assicuri loro, durante il trattenimento, garanzie adeguate. E’ inoltre rilevante che la Corte abbia riconosciuto a questa forma, per quanto peculiare, di detenzione amministrativa quella capacità di incidere sulla libertà personale, da cui discendono specifici obblighi di tutela, anzitutto per il legislatore. 

Analoga attenzione giurisprudenziale è stata accordata alla disciplina del trattenimento dei migranti nei centri per i rimpatri albanesi, in virtù dello specifico protocollo d’intesa ratificato con l. 14 del 2024. Dapprima, infatti, con la sentenza di agosto 2025 relativa ai casi C-758/24 e C-759/24, la CGUE ha ribadito che la procedura di frontiera accelerata, prevista per l’esame della domanda dei richiedenti asilo provenienti da Paesi per i quali valga una presunzione di sufficiente garanzia dei diritti umani rappresenta un’eccezione, come tale insuscettibile di estensione da parte dei singoli Stati membri.

Quindi, con l’ordinanza n. 23105 del 20 giugno 2025, la prima sezione penale della Corte di Cassazione ha sollevato due questioni pregiudiziali relative alla compatibilità degli artt. 3 della direttiva 115/2008 e 9 della direttiva 2013/32/UE con una disciplina, quale quella italiana conseguente alla l. 14 del 2024 e s.m.i., che consente di trasferire persone destinatarie di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati nei centri di trattenimento albanesi, senza concrete prospettive di rimpatrio e di trattenere in Albania un migrante destinatario di un provvedimento di espulsione che abbia presentato domanda di protezione internazionale dopo il trasferimento.

Alcuni mesi dopo, il 5 novembre, la Corte d’appello di Roma ha invece sollevato altra questione pregiudiziale relativamente alla compatibilità della disciplina italiana con quella unionale, ritenendo «preclusa agli Stati membri la facoltà di concludere accordi internazionali con paesi terzi» suscettibili d’incidere su materie che l’Unione ha in gran parte regolato e chiedendo, in subordine, se la normativa europea «osti alla conduzione e alla permanenza del cittadino di paese terzo, anche richiedente asilo, in aree site all’esterno del territorio Ue». Quest’ordinanza, nel sollevare il tema della competenza esterna implicita dell’Ue, suscita dunque perplessità sulla stessa legittimazione dello Stato italiano a concludere accordi internazionali con Paesi terzi in questa materia.

Raccomandazioni

• Per risolvere l’emergenza del sovraffollamento, ormai intollerabile, delle carceri, anni, estendere la riduzione di pena prevista dalla liberazione anticipata, in una prima fase per un lasso di tempo maggiore e poi, a regime, lievemente inferiore, anche secondo quando indicato dalla p.d.l. Giachetti; 
• Provvedere tempestivamente alla discussione parlamentare della detenzione domiciliare speciale, con la prospettiva di espungerne le previsioni di più complessa attuazione
• Rendere effettive le strutture residenziali per l’accoglienza e il reinserimento sociale dei detenuti per estendere l’ambito soggettivo di applicazione delle misure penali di comunità
• Per affrontare il fenomeno dei “liberi sospesi”, prevedere l’estinzione della pena in caso di mancata reiterazione del reato in un lasso di tempo (ad esempio cinque anni) successivo alla sospensione condizionale della pena;
• Depenalizzare i reati “endocarcerari” di recente introduzione, qualificandosi come illeciti disciplinari;
• Escludere il trasferimento dei giovani adulti, in espiazione di condanna per fatti commessi durante la minore età, presso istituti di pena ordinari;
• Con prospettiva di più ampio respiro, adottare riforme organiche del sistema penale che riducano drasticamente e complessivamente l’area del penalmente rilevante e, in quest’ambito, limitino il ricorso alla pena detentiva in favore di sanzioni pecuniarie, interdittive, riparative, come pene principali, ampliando anche i presupposti per la concessione delle misure alternative (in particolare, la detenzione domiciliare, l’affidamento in prova ai servizi sociali, la semilibertà, la messa alla prova), anche più di quanto già previsto dal d.lgs. 150 del 2022;
• Sopperire alle carenze, di posti e personale, delle Rems e realizzare quella rete di collaborazione istituzionale auspicata dal Csm anche per poter fornire all’autorità giudiziaria tutti gli elementi, documentali e valutativi utili alla scelta dell’opzione più adeguata alle esigenze del singolo caso, nel rispetto del carattere residuale della misura detentiva
• Riformare la disciplina del trattenimento dei migranti, rivelatosi inefficace persino rispetto al fine del rimpatrio che, secondo la legge, dovrebbe legittimare questa singolare ipotesi di detenzione amministrativa, in assenza di responsabilità penale alcuna, introducendo le garanzie richieste dalla Consulta.

Note

(1) - https://www.antigone.it/news/3618-carceri-antigone-il-2025-ci-lascia-istituti-sempre-piu-fatiscenti-sovraffollati-e-disumani-si-registra-solo-l-inerzia-della-politica

(2) - https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_14_1.page?contentId=SST1462530

(3) - https://www.sistemapenale.it/it/scheda/dolcini-il-piano-carcere-2025-una-risposta-inadeguata-al-collasso-del-sistema-penitenziario