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Migrazioni e integrazione

Il punto della situazione


Nel corso dell’anno 2020, secondo i dati forniti dall’Istat, gli stranieri regolarmente presenti in Italia sono stati 5.039.637.

Il dato segna per la prima volta l’inversione del trend di lieve e costante incremento della presenza regolare sul territorio italiano degli stranieri che si era registrato negli scorsi anni in Italia. Quest’anno vi è stata, infatti, una decrescita di circa 300.000 unità, con ogni probabilità determinata dai vari provvedimenti di limitazione agli spostamenti emanati per rispondere alla crisi pandemica globale.

Si mantiene invece in costante crescita la percentuale di stranieri aventi un legame stabile e duraturo con il tessuto sociale italiano: la larga maggioranza degli stranieri regolarmente presenti (il 75,1%, in aumento dello 0,89% rispetto al 2019) sono cittadini europei o lungo soggiornanti. Si tratta dunque di soggetti cui viene assicurata, sul piano normativo, una particolare tutela nella garanzia dei diritti: 1.423.811 provengono da Paesi dell’Unione europea e sono dunque cittadini la cui circolazione e presenza all’interno del territorio italiano sono soggette al particolare regime di favore verso la libertà di migrazione ed esercizio dei diritti europei all’interno degli Stati membri; 3.615.826 sono cittadini extraeuropei, di cui però 2.282.161 dotati di permesso di soggiorno di lungo periodo, ossia di una tipologia di permesso che, oltre ad attestare un’avvenuta integrazione lavorativa e sociale, consente l’accesso a larga parte dei diritti e delle prestazioni.



C9. Grafico 2 • Permessi di soggiorno dei cittadini non comunitari (2020)


Anche nell’anno 2020 si conferma, dunque, che alla regolare presenza degli stranieri corrisponde in larga misura, almeno astrattamente, una buona integrazione degli stessi sul piano giuridico.

Nel concreto, però, diversi sono i fattori che minano l’effettività del percorso di integrazione giuridica e sociale sul suolo italiano.

In primo luogo, le numerose cause di discriminazione nei confronti degli stranieri, come ad esempio la frequente subordinazione dell’accesso alle prestazioni, soprattutto in sede locale, a requisiti accessori rispetto a quelli domandati ai cittadini italiani. A questi fattori, nel corso del 2020, si è aggiunto il quadro di difficoltà introdotto dalla pandemia da Covid-19, che si è innestata sulle consuete dinamiche relazionali tra cittadini e stranieri producendo effetti di segno opposto. Da un lato, infatti, ha reso lampante l’imprescindibilità dal contributo degli stranieri, soprattutto in alcuni settori del tessuto sociale e produttivo, portando alla luce l’irragionevolezza e l’incongruenza delle politiche di ingresso regolare (soprattutto di quelle per ragioni di lavoro, su cui da tempo la dottrina e gli operatori del settore sollecitano i decisori pubblici a un ripensamento). Da un altro punto di vista, invece, l’emergenza sanitaria ha costituito un moltiplicatore del divario tra cittadini e stranieri, nonché dei fattori di discriminazione già esistenti e operanti a danno dei migranti regolari, rendendo ancora più arduo l’accesso a servizi e diritti.

Infine, a ostacolare un pieno percorso integrativo, sono intervenute anche quest’anno le numerose incertezze e insidie di cui è disseminato l’accesso alla cittadinanza italiana. Anche in questo ambito, infatti, all’astrattezza della possibilità di accedere allo status di cittadino, non corrisponde in concreto alcuna certezza e gli interventi normativi che si sono registrati non hanno contribuito a risolvere una problematica oramai annosa.

A ciascuno di questi aspetti si dedicherà una specifica attenzione nei paragrafi che seguono.


L’accesso alla regolarità in tempo di pandemia


Il 2020 è stato evidentemente un anno eccezionale per i movimenti migratori. Quasi tutti i paesi hanno disposto misure, variamente modulate, di chiusura degli accessi al proprio territorio(1). Così, nel corso dei mesi, sono stati previsti talvolta la chiusura con i paesi limitrofi, talvolta il blocco dei voli internazionali, o ancora la quarantena per soggetti provenienti dall’estero o dai paesi di volta in volta maggiormente a rischio dal punto di vista sanitario, sino a giungere alla decisione (sinora senza precedenti) di sospendere il sistema Schengen di circolazione interna all’Unione europea.

Ciò ha comportato, da un lato, una crescente difficoltà di accesso alla regolarità per gli stranieri in ingresso e, dall’altro lato, problematiche inedite anche per gli stranieri già presenti sul territorio e improvvisamente impossibilitati a uscirne. Per questi ultimi, infatti, le conseguenze economiche della crisi, le difficoltà ad accedere ai servizi e la paura di non potersi ricongiungere con i familiari hanno sollecitato un flusso di reingresso, non appena possibile, verso il paese di provenienza, soprattutto all’interno dell’Unione europea e verso i Paesi dell’est(2).

In Italia, le difficoltà all’ingresso, unitamente al rientro di molti stranieri e alle preclusioni alla mobilità interna interregionale, hanno prodotto effetti catastrofici in diversi settori produttivi, che sono andati ad aggiungersi agli anni di silenzio normativo circa gli ingressi per lavoro, sostanziatisi nella mancata riforma del sistema del decreto-flussi (sistema i cui effetti produttivi di irregolarità sono da tempo noti e di fatto inattuato da anni, stante la ripetuta mancata emanazione dei decreti annuali per i flussi in ingresso regolari di lavoratori stranieri(3)).

La combinazione di queste politiche miopi con le conseguenze della pandemia, ha prodotto una situazione drammatica – fra gli altri – nel settore agroalimentare, dove il mancato ingresso e l’impossibilità di spostamenti interregionali della manodopera straniera hanno minacciato di bloccare la raccolta di diversi prodotti stagionali (e, quindi, tutta la filiera produttiva) in uno dei settori cruciali del sistema economico italiano.

La risposta del governo a questa “emergenza nell’emergenza” è consistita nell’inserimento, all’interno del d.l. n. 34 del 2000, di un provvedimento di emersione dall’irregolarità di quanti – già presenti – potessero essere impiegati nei settori agricolo e affini, oltre che in quelli dell’assistenza alla persona e del lavoro domestico. Si è trattato insomma di una risposta già nota che, oltre ad essere assolutamente inadeguata anche solo a lambire il problema sistemico affiorato nel 2020 in tutta la sua evidenza, ha costituito all’opposto un’ulteriore dimostrazione dell’approccio utilitaristico ed emergenziale delle politiche di ingresso per lavoro degli stranieri, volte anche in questa circostanza alla sola garanzia della soddisfazione della domanda di lavoro interna e non all’effettiva emersione delle irregolarità (di soggiorno e di lavoro). Anche in questa occasione, come nelle precedenti in cui si è fatto ricorso allo strumento della sanatoria, la regolarizzazione è stata infatti accessibile prevalentemente sulla base di un rapporto di lavoro e su richiesta del relativo datore. I migranti non hanno potuto esercitare una parte attiva, rimanendo dipendenti dalla volontà e possibilità del datore di lavoro di contrattualizzare situazioni di lavoro irregolare pregresse o di assumere ex novo uno straniero.

Il provvedimento ha dato la stura alla presentazione di 207.542 domande di regolarizzazione, di cui l’85% – in una ben prevedibile eterogenesi dei fini – rivolte al settore domestico.

Accanto a questo strumento, il decreto ha previsto anche un permesso temporaneo straordinario di sei mesi per ricerca di lavoro da parte dei cittadini extraeuropei già presenti in Italia l’8 marzo 2020 - il cui permesso di soggiorno fosse scaduto entro il 31 ottobre 2019 - che avessero già lavorato nei settori interessati prima di quella data. Questo provvedimento ha portato alla presentazione di altre 12.986 domande.

Un altro settore che ha sofferto particolarmente le conseguenze della crisi epidemica è stato, ovviamente, quello sanitario. Anche qui, infatti, l’emergenza è andata a sommarsi alle scelte strutturali e alle politiche degli ultimi anni che avevano già dato corpo a una situazione potenzialmente esplosiva.

La mancanza di un sistema sanitario diffuso è stata in quest’anno largamente colmata da figure in cui è elevatissimo l’impiego di stranieri, come quelle degli operatori sanitari e dei badanti. Il lavoro dei migranti è stato quindi determinante per coprire le esigenze di cure mediche differenti dalla risposta alla pandemia, per le quali la saturazione delle corsie e l’impiego massiccio del personale medico nella cura dei malati Covid hanno precluso la possibilità di adeguata assistenza ospedaliera.

In questo difficile anno è quindi emerso, in maniera particolarmente evidente, il contributo che da lungo tempo i migranti offrono nel settore dell’assistenza sanitaria diffusa, specialmente a fronte dell’invecchiamento della popolazione italiana, sopperendo all’assenza di un sistema di welfare capillare sul territorio.

Ma, forse in maniera ancor più evidente, anche altre infelici scelte di organizzazione del sistema sanitario sono state affrontate facendo ricorso a personale straniero. Si fa riferimento, in particolare, alla gestione dell’assistenza medica secondo parametri di efficienza economica, che determina l’opzione per soluzioni organizzative (in termini di strutture e di personale) che adeguano la risposta ospedaliera agli standard medi di richiesta di assistenza medica. Un sistema sanitario così strutturato risulta, certo, economicamente razionale – nella misura in cui implica una spesa medica commisurata a una domanda mediamente corrispondente – ma rende strutturalmente impossibile rispondere a picchi di domanda (come quello registratosi lo scorso anno) e lo pone nell’incapacità perpetua di affrontare qualsiasi emergenza, anche di entità inferiore a quella occorsa nel 2020(4). Questo dato, già di per sé preoccupante, è stato aggravato dalle continue riduzioni della spesa pubblica degli ultimi anni, oltre che dall’ingente ricorso al pensionamento mediante il meccanismo “quota 100”, sul quale la Corte dei Conti aveva avvisato già in tempi non sospetti circa gli effetti preoccupanti in termini di riduzione improvvisa e consistente di personale sanitario(5).

Ebbene, a più riprese il governo ha risposto a queste carenze sistemiche facendo ricorso a personale medico straniero, utilizzando procedure accelerate di concessione di permessi per lavoro qualificato(6), attestando così, ancora una volta, quanto prezioso sia il ricorso al lavoro degli stranieri per il nostro ordinamento(7).

Il Covid-19 ha prodotto, insomma, conseguenze ambivalenti nell’ambito della possibilità di accedere a un permesso di soggiorno regolare. Mentre alcune categorie di lavoratori sono state gravemente compromesse dalla chiusura delle frontiere (sia nei movimenti in ingresso, sia nei movimenti in uscita), altre invece sono state avvantaggiate dai provvedimenti ad hoc che si sono resi necessari.

Inoltre, mentre i permessi in scadenza e scaduti hanno potuto giovarsi delle ripetute proroghe di validità (si v., da ultimo, l’art. 5 del d.l. n. 23/2021, che proroga i permessi fino al 30 aprile 2021), la possibilità di ottenere nuovi permessi è risultata gravemente intaccata: l’Ocse ha calcolato, solo nella prima metà del 2020, un calo del 46% nel numero dei permessi di soggiorno rilasciati rispetto allo stesso periodo del 2019, calo che ha raggiunto il 72% tra i mesi di aprile e giugno: un record assoluto in una storia di migrazioni regolari che aveva sinora conosciuto solo numeri in crescita(8). Si pensi, ad esempio, ai ricongiungimenti familiari che hanno dovuto attendere e a quanti rimarranno inesorabilmente compromessi dalla perdita di reddito del familiare richiedente sul nostro territorio. Oppure si pensi all’improvvisa interruzione di uno dei flussi di movimento regolare più ingenti degli ultimi anni, legato alle migrazioni per ragioni di studio(9), che in molti casi è stato neutralizzato dall’opzione per la didattica a distanza da parte dei poli di istruzione superiore.


Il contributo degli stranieri e la condizione occupazionale


I numerosi ostacoli sopra enunciati non fanno giustizia del contributo che gli stranieri offrono al nostro tessuto economico. Dal Rapporto annuale 2020 “Gli stranieri nel mercato del lavoro in Italia” – a cura della Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di integrazione(10) – emerge che i cittadini stranieri costituiscono una componente strutturale stabile del nostro mercato del lavoro, potendosi registrare un’incidenza percentuale dei lavoratori comunitari ed extracomunitari sul totale degli occupati del 10,7%, con picchi in alcuni settori (quest’anno prevalenti il settore agricolo, in cui la presenza straniera si è attestata al 18,3%, alberghi e ristoranti, al 17,7%, e costruzioni, al 17,6%)(11).

Il numero, peraltro, è la risultante di una lieve erosione che è iniziata a partire dal 2019, quando si è registrata una tendenza all’incremento dell’occupazione dei cittadini italiani (di 0,6 punti) a discapito dell’occupazione dei cittadini comunitari (in calo di 0,7 punti, di cui a fare le spese è stata per la gran parte la componente femminile), mentre il tasso di occupazione dei cittadini extraeuropei rimaneva stabile(12).

L’occupazione straniera ha continuato a interessare prevalentemente profili di manodopera a basso costo salariale, anche in presenza di titoli di studio spesso superiori a quello necessario per la prestazione del lavoro svolto, così che elevatissima è stata l’incidenza della condizione di povertà assoluta fra gli stranieri, anche lavoratori (pari al 26,9%, contro il 5,9% dei cittadini italiani)(13).

Sulla condizione occupazionale femminile ha inciso inoltre, significativamente, il peso della cura familiare: mentre la percentuale di cittadine italiane impegnata nella cura di familiari, malati, disabili e anziani è stata del 35,9%, quella delle cittadine comunitarie è stata del 39,1% e quella delle extracomunitarie del 44,9%. Ma se il dato assoluto sembra segnare una distanza tutto sommato non troppo consistente, è nelle pieghe di ulteriori dati che si misura l’effettiva distanza delle conseguenze di tale impegno sulla condizione occupazionale: solo il 35,5% delle donne extracomunitarie e il 48,1% delle donne comunitarie che hanno oneri di cura hanno svolto anche un’attività lavorativa, a fronte del 57,2% delle cittadine italiane. Su questo dato molto probabilmente ha inciso un ridotto ricorso ai servizi di assistenza all’infanzia, specialmente nella fascia d’età prescolare: mentre il 56% delle cittadine italiane ha usufruito di servizi per la gestione dei figli, potendosene avvalere al fine di conciliare le esigenze di cura con quelle lavorative, la medesima percentuale delle straniere non ha acceduto ad alcun servizio, molto frequentemente per ragioni economiche (il costo elevato è il problema denunciato dal 31,2% delle cittadine comunitarie e dal 37,2% delle cittadine extracomunitarie che non vi hanno fatto ricorso)(14). In questo quadro, risulta facilmente immaginabile quanto dirompente possa essere stato l’impatto della chiusura delle scuole sulle possibilità di lavoro per le donne straniere(15), anche se non è al momento possibile attingere a dati sicuri.

Ancora una volta, dunque, l’integrazione economica offre un quadro non rispondente a un’adeguata valorizzazione del ruolo effettivo svolto dai cittadini stranieri nel tessuto sociale italiano, se solo si considera che l’apporto in termini di prestazioni contributive e fiscali diviene sempre più imprescindibile in un contesto di progressivo invecchiamento e diminuzione della popolazione attiva italiana.

Su questi dati, la cui fotografia in parte risale alle rilevazioni relative all’anno 2019, si è innestata nel 2020 la pandemia da Covid-19, facendo esplodere le contraddizioni della condizione dei lavoratori stranieri in Italia. Da un primo versante infatti, come si è visto anche sopra, la pandemia ha fatto emergere l’imprescindibilità in alcuni settori produttivi dal lavoro degli stranieri. Sul piano pratico, però, ha aggravato la condizione dei lavoratori migranti, essendo essi spesso impiegati in lavori precari e dunque esposti maggiormente alla crisi economica di quest’anno. È stato da più parti segnalato, infatti, che i principali settori di impiego dei migranti sono anche quelli che maggiormente soffrono delle conseguenze economiche della crisi sanitaria in atto(16). Si tratta di settori, come quello dell’agricoltura e del turismo, in cui frequente è il ricorso al lavoro stagionale e a contratti a tempo determinato e in cui, quindi, la misura del divieto di licenziamento non ha sortito alcun effetto: secondo i dati Istat, rielaborati dalla Fondazione Leone Moressa, gli stranieri hanno perso 5.5 punti di tasso occupazionale nel secondo trimestre 2020 e 4.3 punti nel terzo trimestre rispetto agli stessi periodi del 2019, a fronte di una perdita di posti di lavoro molto più bassa fra gli italiani (rispettivamente di punti 1,5 e 1).


C9. Grafico 3 • Tasso di occupazione trimestrale


Anche altri settori, in cui il divieto di licenziamento ha sortito gli effetti sperati, hanno però conosciuto una particolare sofferenza da parte dei migranti. Si pensi solo al sistema dei ristori previsto per far fronte alle conseguenze economiche della pandemia (come ad es. le indennità per lavoratori stagionali del turismo, di stabilimenti termali e del settore agricolo o il “bonus colf-babysitter”) che, essendo accessibile solo in relazione alle posizioni lavorative regolarmente contrattualizzate, è stato largamente insufficiente a colmare il reale disagio patito dalla popolazione.

In aggiunta, l’impossibilità, per molti stranieri, di accedere al reddito di cittadinanza (in ragione dei requisiti discriminatori di accesso, che lo riservano ai residenti da oltre 10 anni sul territorio italiano) ha inasprito ulteriormente quell’incidenza sproporzionata della condizione di povertà che colpiva gli stranieri già prima della pandemia.

La chiusura delle frontiere ha aggravato questo quadro, rendendo anche il ritorno nel paese di origine un’opzione non facilmente praticabile e producendo così il rischio per i migranti colpiti dalle conseguenze economiche della pandemia di rimanere intrappolati nei paesi di destinazione senza alloggio né reddito.

Allargando lo sguardo alle conseguenze economiche globali della fragile condizione dei migranti in questo difficile anno, tutto ciò ha prodotto anche un drastico calo delle rimesse verso l’estero(17), impedendo così il sostegno delle famiglie che, nel paese di origine, contano sul flusso monetario estero per l’accesso a cibo di qualità, all’istruzione e a servizi essenziali, fra cui quelli sanitari. Gli effetti sono dunque esponenziali e toccano, secondo le stime della Banca Mondiale(18), circa un miliardo di persone, la cui esposizione a ulteriori condizioni di povertà e vulnerabilità produrrà con ogni probabilità un mutamento delle esigenze migratorie nel prossimo futuro.

La catena delle reazioni è dunque, al momento, appena avviata.


La pandemia da Covid-19 come moltiplicatore del divario tra cittadini e stranieri


Si è fin qui potuto verificare come la pandemia abbia severamente inasprito le condizioni di vita degli stranieri regolari sul nostro territorio, minando alle radici la possibilità di una loro compiuta integrazione nel tessuto sociale e lavorativo italiano. Il problema è stato denunciato a livello mondiale dall’OIM, con particolare preoccupazione nei riguardi dei tanti migranti che vivono in abitazioni affollate o in condizioni non ottimali, che subiscono una limitazione nell’idoneità o nell’accesso ai servizi (incluse le cure mediche) e che hanno un minore accesso alle informazioni a causa di barriere linguistico-culturali(19).

Quanto all’Italia, si pensi solo che, nel corso della prima ondata epidemica, fra i migranti colpiti dal Covid-19 si è registrato un rischio di ospedalizzazione più elevato rispetto ai cittadini italiani di 1,4 volte, oltre a una più giovane età media dei deceduti, verosimilmente a causa di ritardi nella diagnosi, per via del ricorso posticipato ai servizi sanitari e di una scarsa informazione(20). Nel corso dell’anno, poi, queste divergenze sono andate appianandosi(21), complice probabilmente una maggiore conoscenza del virus e un più diffuso accesso alle informazioni essenziali anche da parte degli stranieri.

Ma anche coloro che hanno potuto affrontare il decorso della malattia nelle proprie abitazioni hanno sofferto mediamente maggiori disagi rispetto alla popolazione italiana, vista la più diffusa precarietà alloggiativa fra gli stranieri e i minori spazi a disposizione, che hanno spesso impedito lo svolgimento di una quarantena adeguata a proteggere dal contagio familiari e conviventi. Secondo le proiezioni di “Scenari Immobiliari”, i già preoccupanti dati relativi alle condizioni alloggiative dei migranti regolari sono andati drasticamente peggiorando nel corso del 2020, a causa della crisi economica connessa a quella sanitaria e delle crescenti difficoltà nell’accesso al credito, facendo crollare del 52,7% rispetto all’anno precedente le compravendite da parte degli stranieri insieme alla spesa media per l’abitazione(22).

Si sono così bruscamente interrotti anche i percorsi di progressiva stabilizzazione nella comunità (soprattutto dei nuclei familiari di migranti), che vedono nel radicamento alloggiativo un momento propulsivo fondamentale per una serena integrazione sociale.

Nel 2020, poi, il divario alloggiativo ha prodotto conseguenze ulteriori e per certi versi inedite rispetto agli anni precedenti: insieme al digital divide, si è ripercosso sulla (im)possibilità di lavorare in smart working e di proseguire efficacemente gli studi. Se già molti studenti stranieri sperimentavano maggiori difficoltà rispetto a quelli italiani per problemi linguistici e, talvolta, per lacune nella formazione pregressa, durante quest’anno la didattica a distanza ha reso ancora più difficile colmare il divario per tutti coloro che non avessero a disposizione un computer, una connessione internet adeguata, uno spazio proprio dove seguire le lezioni e studiare.

A queste difficoltà potenziate, moltiplicate, dalla crisi sanitaria, si sono andati poi ad aggiungere episodi di gestione dell’emergenza discriminatori. Il riferimento è, in particolare, ai numerosi casi in cui l’assegnazione del bonus spesa (previsto dall’ordinanza della Protezione Civile n. 658/2020 per dare un sostegno alimentare a soggetti in condizione di bisogno durante la pandemia) è stato subordinato a requisiti ulteriori rispetto a quelli previsti per i cittadini italiani. Fra i Comuni dove si sono registrate discriminazioni, ad esempio, ci sono quello Ferrara e quello di Brescia, che ne hanno limitato l’erogazione ai cittadini extraeuropei dotati di permesso di soggiorno di lungo periodo, andando così incontro a provvedimenti giudiziali di annullamento(23). Anche il bando del Comune di Roma è stato dichiarato discriminatorio dal Tribunale di Roma(24), perché limitava l’erogazione ai soggetti titolari di iscrizione anagrafica; così pure la delibera di Giunta del Comune di Matera, che la limitava ai nuclei familiari titolari del permesso di soggiorno e residenti nel territorio comunale(25); e quella del Comune di Napoli, che la riservava ai residenti nel territorio comunale(26). Infine, il Tar Abruzzo(27) ha dichiarato il diritto a percepire i buoni spesa distribuiti dal Comune dell’Aquila anche da parte di chi si trovasse nel territorio comunale pur risiedendo altrove, vista l’impossibilità di raggiungere il luogo di residenza causata dalle misure emergenziali.

Gravissimo, poi, il caso ancora al vaglio della magistratura, del diniego di pacchi spesa agli stranieri e della differenziazione del loro contenuto sulla base di rapporti di amicizia, che ha portato all’arresto e alla sospensione, sino alle dimissioni, della sindaca leghista di San Germano Vercellese, insieme ad altri consiglieri comunali. Tra le altre vicende ricostruite dalla procura, l’indagine ha preso le mosse dalla denuncia di una cittadina extracomunitaria cui sono stati negati gli aiuti alimentari dopo la richiesta di un pacco contenente cibi compatibili con i propri precetti religiosi. Dalle intercettazioni ambientali effettuate all’interno del Comune risultano discorsi tali da aver portato la procura a contestare alla sindaca l’aggravante di discriminazione e odio razziale. L’episodio conferma, allora, la mancanza di soluzione di continuità tra il discorso discriminatorio (di cui la stessa sindaca si è già resa in passato più volte protagonista) e l’agire discriminatorio, avallato – e frequentemente anche istigato – proprio dalle parole che troppo spesso lo giustificano.

Siamo di fronte a casi particolarmente gravi, che testimoniano l’ancora troppo diffusa incapacità istituzionale di ragionare in maniera non discriminatoria pure di fronte a emergenze dalla portata così dirompente, e pure di fronte a misure a tutela di un diritto fondamentale (all’alimentazione e, in ultima istanza, alla vita) che, in quanto tali, dovrebbero essere riconosciute a tutti, a prescindere dalla situazione soggettiva e dalla sussistenza di specifici requisiti.


Il contrasto alle discriminazioni


L’emergenza Covid, dunque, non solo ha agito da moltiplicatore del divario fra garantiti e non garantiti, con conseguenze esponenziali che si riverberano nei più vari aspetti della vita familiare, lavorativa e sociale, ma anche da moltiplicatore delle consuete dinamiche di discriminazione istituzionale già esistenti e che hanno continuato a perpetuarsi anche nell’anno 2020.

Il riferimento è, in particolare, a tutti quei casi in cui l’accesso ai servizi pubblici viene precluso agli stranieri o subordinato per loro a condizioni ulteriori rispetto a quelle previste per i cittadini italiani.

Su questo versante, l’anno in esame si è aperto e chiuso con due importanti pronunce costituzionali: con la sentenza n. 44 del 2020, la Corte costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità del requisito della residenza o della prestazione di lavoro ultra-quinquennale nel territorio, previsto da una legge della Regione Lombardia per accedere all’edilizia residenziale pubblica; con la sentenza n. 281 del 2020, il Supremo Giudice ha poi dichiarato l’illegittimità della limitazione degli incentivi occupazionali alle imprese per assunzioni, inserimenti o stabilizzazioni di lavoratori solo ai casi in cui i lavoratori assunti fossero residenti continuativamente nel territorio regionale da almeno cinque anni (prevista da una legge della Regione Friuli Venezia Giulia).

Nella prima di queste pronunce, in particolare, la Corte ha affermato un principio importante, poi ripreso dalla giurisprudenza successiva, ossia che la funzione sociale del servizio pubblico (di soddisfare l’esigenza abitativa di chi versi in condizione di bisogno) rende irrilevante il grado di radicamento del soggetto o la sua prospettiva di stabilizzazione. L’assicurazione dell’alloggio, infatti, si fa veicolo anche della garanzia di ulteriori diritti funzionali all’esistenza dignitosa di ciascuno, investendo beni essenziali cui chiunque, a prescindere dal radicamento territoriale, deve poter avere accesso.

Sulla scia di questa pronuncia si collocano le decisioni con cui alcuni Tribunali hanno, nel corso di quest’anno, dichiarato discriminatoria la richiesta di lungo soggiorno sul territorio regionale per l’accesso ai pubblici alloggi(28). Rimane, però, ancora aperta la questione dell’adeguamento dei regolamenti attuativi, in cui sono previsti ulteriori requisiti dagli effetti discriminatori. Su tutti, la richiesta, rivolta ai soli cittadini stranieri, di produrre documenti del paese di origine che diano prova dell’assenza di proprietà immobiliari al di fuori del territorio italiano. Una documentazione di questo tipo, oltre ad apparire chiaramente discriminatoria, nella misura in cui non viene richiesta ai cittadini italiani, è irrilevante al fine della ponderazione della necessità di un alloggio, dal momento che lo straniero che ha in Italia il proprio centro di interessi non potrebbe usufruire dell’immobile eventualmente posseduto all’estero (senza considerare che i titolari di una protezione internazionale, anche ove possedessero un immobile nel paese di provenienza non potrebbero di certo alloggiarvi: sulle discriminazioni perpetrate a danno di richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale, vedi il capitolo “Profughi e richiedenti asilo”). L’irragionevolezza della previsione è poi dimostrata anche dalla circostanza che la prova richiesta dipende dalla sussistenza di un sistema catastale adeguato nel paese destinatario della richiesta; caratteristica non assicurata (in assoluto o in alcuni particolari momenti storici) da numerosi paesi del mondo da cui provengono stranieri in condizione di bisogno.

Il problema è stato portato all’attenzione del Tribunale di Milano che, in due occasioni(29), ha dichiarato il carattere discriminatorio del regolamento regionale lombardo che imponeva tale dimostrazione. La pronuncia, da salutare certamente con favore, rimane però un rimedio circoscritto, non in grado di incidere sulle altre regioni che prevedono requisiti analoghi. Si auspica dunque un diffuso adeguamento normativo (prima ancora che giurisprudenziale) a queste importanti decisioni.

Analoga pronuncia, concernente discriminazioni dal carattere ancora più esteso, è quella che ha interessato le prescrizioni del “Regolamento per l’accesso alle prestazioni sociali agevolate” del Comune di Lodi, che imponevano ai soli cittadini extraeuropei la produzione di certificazione rilasciata dalla competente autorità dello Stato estero per la verifica di redditi, beni immobili e mobili registrati eventualmente posseduti all’estero (in luogo dell’autocertificazione prevista per gli italiani e per i cittadini europei). Tali previsioni sono state dichiarate discriminatorie dalla Corte d’Appello di Milano, con sent. 29.12.2020(30), che ha rilevato come i gravosi oneri documentali aggiuntivi rendessero molto più difficoltoso per i cittadini extracomunitari l’accesso alle prestazioni sociali agevolate, «così precludendo ai predetti il pieno sviluppo della loro persona e l’integrazione nella comunità di accoglienza».

Sempre su questa scia si colloca anche l’ordinanza del 24 novembre 2020 del Tribunale di Milano, con la quale il Giudice ha affermato il carattere discriminatorio del requisito di residenza biennale previsto da una delibera della Giunta regionale lombarda per l’accesso a misure in favore di persone con gravissima disabilità e in condizione di non autosufficienza: anche in questa occasione il Tribunale afferma, infatti, che la discriminazione può ricavarsi dall’assenza di correlazione fra il soddisfacimento del bisogno alla vita indipendente del disabile e la protrazione della residenza di oltre due anni nel territorio della Regione Lombardia.

Anche altre preclusioni – oggetto di battaglie giudiziali oramai di lunghissimo corso – sono state quest’anno dichiarate discriminatorie: quella all’assegno di maternità per una cittadina extraeuropea titolare di permesso unico lavoro(31); quella all’assegno di natalità per una cittadina extraeuropea in possesso di permesso di soggiorno per motivi familiari(32); quella all’assegno di invalidità per un cittadino extraeuropeo in possesso di permesso di soggiorno per cure mediche(33); quella al bonus asilo nido per i cittadini extraeuropei non lungo soggiornanti(34); quella all’indennità di disoccupazione per lo straniero titolare di permesso di soggiorno per motivi di studio(35).

Che la lotta rimanga aperta è, però, dimostrato dagli ancora numerosi servizi per i quali la normativa statale o locale prevede requisiti analoghi a quelli sanzionati dalle pronunce qui sinteticamente riportate.

Pendono ancora, ad esempio, i ricorsi riferiti all’esclusione degli stranieri dalla Carta Famiglia, destinata a famiglie bisognose per acquisti di prima necessità, in relazione alla quale è stato sollevato rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia(36); all’esclusione dei titolari di permesso per lavoro dall’assegno di natalità, sulla quale la Corte di Giustizia è stata interrogata dalla Corte costituzionale per verificarne la compatibilità con l’obbligo di parità di trattamento previsto dalla direttiva europea 2011/98(37); all’estensione del reddito di cittadinanza ai soli cittadini stranieri dotati di permesso di soggiorno di lungo periodo e residenti in Italia da almeno 10 anni, sulla quale pende il controllo di legittimità costituzionale.


Il dubbio accesso alla cittadinanza italiana


Giungendo, infine, all’ultimo degli ostacoli che – anche nel 2020 – si sono frapposti alla piena integrazione degli stranieri, occorre purtroppo confermare anche quest’anno che il procedimento di accesso alla cittadinanza italiana per gli aventi diritto si caratterizza per una particolare discrezionalità. Incerte rimangono le possibilità che all’istanza venga dato effettivamente seguito e le tempistiche della risposta, nonostante i ripetuti interventi normativi che hanno previsto il termine del procedimento dapprima entro 2 anni, poi entro 4 anni (così, il d.l. 113/2018, art. 14, c. 1, lett c)) e infine entro 3 anni (cfr. d.l. 130/2020, art. 4, c. 5) e che non hanno mai, però, previsto conseguenze per il decorso infruttuoso del termine.

La subordinazione della concessione della cittadinanza a fattori e requisiti non sempre precisamente delineati a priori, ma basati su ponderazioni discrezionali afferenti alla “meritevolezza” del richiedente, sul piano della sua condotta, delle sue frequentazioni e su quello economico, nonché a non chiaramente circoscritte ragioni di sicurezza nazionale, rendono poi l’esito del procedimento del tutto imprevedibile. Bene lo dimostra la recentissima sentenza n. 8133 del 17 dicembre 2020 della sez. III del Consiglio di Stato(38), in cui il Supremo Giudice amministrativo ha affermato la legittimità del diniego della cittadinanza italiana determinato dalla contiguità del richiedente a movimenti aventi scopi non compatibili con la sicurezza della Repubblica e da un atteggiamento di forte critica verso la cultura occidentale. In questa decisione si ribadisce infatti il principio – sinora incontestato nella giurisprudenza amministrativa – secondo cui la sicurezza della Repubblica è interesse di rango superiore rispetto all’interesse di uno straniero a ottenere la cittadinanza.



Non sono tuttavia mancati casi, anche nel corso del 2020, di condanna o contenimento di episodi di abuso della discrezionalità amministrativa nella concessione della cittadinanza. Il Tribunale di Torino, ad esempio, ha riconosciuto il diritto ad ottenere la cittadinanza italiana iure matrimonii a una cittadina ucraina cui era stata rigettata informalmente la domanda per asserita mancanza del documento di attestazione della conoscenza della lingua italiana, pur presentato all’amministrazione a integrazione dell’istanza(39). Il Tribunale di Ancona ha accolto il ricorso di un cittadino pakistano affetto da morbo di Parkinson e regolarmente soggiornante in Italia da quasi vent’anni, cui era stato negato il riconoscimento della cittadinanza italiana per mancanza di adeguati mezzi economici, senza considerare contestualmente lo stato di grave malattia del richiedente, che lo rendeva inabile al lavoro e gli consentiva d’altro canto, di percepire un sussidio ritenuto comunque congruo dallo Stato italiano ai fini del suo sostentamento(40).

In chiusura di questa rapida carrellata, non si può non segnalare con grande preoccupazione, infine, la mancata abrogazione da parte del “decreto Lamorgese” del 2020 dell’istituto della revoca della cittadinanza italiana. Il d.l. n. 113/2018 ha, infatti, introdotto l’art. 10-bis nella legge sulla cittadinanza, prevedendo la revocabilità della cittadinanza acquisita in un momento successivo alla nascita, in presenza di condanna definitiva per reati di particolare gravità, collegati a finalità di terrorismo. Si è persa, in questa occasione, una preziosa possibilità per eliminare dall’ordinamento una disposizione dai molteplici profili di dubbia costituzionalità: per il rischio di collisione con l’art. 22 Cost., che vieta la perdita della cittadinanza per ragioni politiche; per i profili discriminatori, relativi alla circostanza che tali gravi ipotesi di reato non incidono sulla persistenza della cittadinanza italiana acquisita sin dalla nascita; per la mancata prevenzione della condizione di apolidia, in cui il soggetto potrebbe incorrere in caso di perdita non accompagnata dall’esistenza di ulteriori cittadinanze.


Note

(1) - Cfr. OIM, Global Mobility Restriction Overview, in https://migration.iom.int/reports/covid-19-travel-restrictions-output-%E2%80%94-26-october-2020?close=true&covid-page=1, che conta più di 96.000 misure restrittive nel mondo.

(2) - Cfr. Idos, Dossier Statistico Immigrazione 2020, 67 s.

(3) - Sono in costante crescita le irregolarità secondo i dati stimati dall’Ispi, avendo raggiunto oramai le circa 649mila presenze: v. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/migrazioni-italia-tutti-i-numeri-24893. Per un’analisi più approfondita, v. il capitolo “Profughi e richiedenti asilo”.

(4) - Cfr. A. Pioggia, Coronavirus e sistema sanitario nazionale, 16 marzo 2020, in http://www.asimmetrie.org/opinions/coronavirus-e-sistema-sanitario-nazionale/

(5) - Cfr. Corte dei Conti, Rapporto di coordinamento di finanza pubblica 2019, in https://www.corteconti.it/Download?id=8953477e-83b4-46f1-af74-49a18387441f, 197.

(6) - Cfr. art. 13, comma 1 bis, d.l. 18/2020, convertito da L. 27/2020.

(7) - Da questo punto di vista, l’Italia non fa eccezione nel panorama dei paesi OCSE: cfr. Oecd, Contribution of migrant doctors and nurses to tackling Covid-1 crisis in Oecd Countries, 13.5.2020, in http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/contribution-of-migrant-doctors-and-nurses-to-tackling-covid-19-crisis-in-oecd-countries-2f7bace2/.

(8) - Oecd, Covid-19 crisis puts migration and progress on integration at risk, in https://www.oecd.org/migration/covid-19-crisis-puts-migration-and-progress-on-integration-at-risk.htm.

(9) - V. i dati UNESCO reperibili in http://uis.unesco.org/en/uis-student-flow.

(10) - Il rapporto è reperibile al link https://www.lavoro.gov.it/documenti-e-norme/studi-e-statistiche/Documents/Decimo%20Rapporto%20Annuale%20-%.

(11) - Cfr. X Rapporto annuale, cit., 36 ss.

(12) - Cfr. X Rapporto annuale, cit., 31 ss.

(13) - Cfr. il Report Istat “Le statistiche dell’Istat sulla povertà, anno 2019, pubblicato il 16 giugno 2020 e reperibile al link https://www.istat.it/it/files//2020/06/REPORT_POVERTA_2019.pdf.

(14) - Cfr. X Rapporto annuale, cit., 39 ss.

(15) - Cfr. Global Rapid Gender Analysis for Covid-19 in https://insights.careinternational.org.uk/media/k2/attachments/CARE-IRC_Global-RGA-COVID-19_April-2020.pdf.

(16) - Cfr. E. Di Pasquale, C. Tronchin, La crisi si abbatte sugli immigrati, in https://www.lavoce.info/archives/71718/la-crisi-si-abbatte-sugli-immigrati/

(17) - Cfr. https://www.bancaditalia.it/statistiche/tematiche/rapporti-estero/rimesse-immigrati/

(18) - World Bank Group/Knomad, Covid 19-Crisis: Through a Migration Lens, Migration and development brief, no. 32, April 2020.

(19) - Cfr. https://www.iom.int/sites/default/files/our_work/ICP/MPR/migration_factsheet_6_covid-19_and_migrants.pdf.

(20) - Cfr. Istituto Superiore di Sanità, L’epidemia di COVID-19 tra la popolazione di nazionalità straniera in Italia. Sorveglianza integrata nazionale. Dati dal 20 Febbraio al 22 Aprile 2020, in: http://www.salute.gov.it/imgs/C_17_ notizie_4647_0_file.pdf.

(21) - Cfr. Istituto Superiore di Sanità, Epidemia COVID-19.Aggiornamento nazionale 22 dicembre 2020, in https://www.epicentro.iss.it/coronavirus/bollettino/Bollettino-sorveglianza-integrata-COVID-19_22-dicembre-2020.pdf.

(22) - Cfr. Idos, Dossier statistico immigrazione, cit., 193 ss.

(23) - Cfr., rispettivamente, Trib. Ferrara, ord. 30 aprile 2020, in https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2020/04/Tribunale-di-Ferrara-ordinanza-del-30-aprile-2020-est.-Martinelli-ASGI-e-altri-avv.ti-Guariso-e-Cipolla-c.-Comune-di-Ferrara.pdf; Trib. Brescia, decr. 28.4.2020, in https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2020/04/Tribunale-di-Brescia-decreto-del-28-aprile-2020-est.-Pipponzi-ASGI-e-Fondazione-Guido-Piccinni-avv.-Guariso-e-Neri-c.-Comune-di-Bonate-Sopra.pdf

(24) - Cfr. Trib. Roma, decr. 22.4.2020, in https://www.meltingpot.org/IMG/pdf/tribunale_di_roma_decreto_22042020.pdf; Id., ord. 1.6.2020, in https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2020/06/Tribunale-di-Roma-ordinanza-del-est.-Albano-xxx-avv.-Fachile-c.-Comune-di-Roma-avv.-Patriarca.pdf

(25) - Cfr. Tar Basilicata, decr. 30.4.2020, in https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2020/05/Tar-Basilicata-decreto-cautelare-ante-causam-del-30-aprile-2020-pres.-Donadono-xxx-avv.-Bitonti-c.-Comune-di-Matera.pdf

(26) - Cfr. Trib. Napoli, 25.5.2020, in https://www.asgi.it/banca-dati/tribunale-di-napoli-ordinanza-25-maggio-2020/

(27) - Cfr. Tar Abruzzo, sent. 11.5.2020, in https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2020/05/Tar-Abruzzo-sentenza-del-11-maggio-2020-pres.-Realfonzo-xxx-avv.-Corti-c.-Comune-dellAquila-avv.ti-De-Nardis-Orsini.pdf

(28) - Cfr., ad es., Trib. Treno, ord. 29.9.2020, in https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2020/09/Tribunale-di-Trento-ordinanza-del-29-settembre-2020-est.-Faim-ASGI-avv.ti-Guarini-e-Guariso-c.-Comune-di-Trento-e-Provincia-Autonoma-di-Trento.pdf.

(29) - Cfr. Trib. Milano, I sez. civ., 20.03.2020; Id., ord. 27.07.2020, in https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2020/07/Tribunale-di-Milano-ordinanza-27-luglio-2020-est.-Flamini-xxx-ASGI-NAGA-e-CGIL-Lombardia-avv.ti-Guariso-e-Neri-c.-Regione-Lombardia-avv.-Tamborino.pdf.

(30) - Reperibile in https://www.asgi.it/banca-dati/corte-dappello-di-milano-sentenza-29-dicembre-2020/

(31) - Cfr. Corte App. Milano, sent. 20.3.2020, in https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2020/07/Corte-dAppello-di-Milano-sentenza-20-marzo-2020-rel.-Casella-xxx-avv.ti-Guariso-e-Neri-c.-INPS-avv.-Maio.pdf

(32) - Cfr. Corte d’Appello di Firenze, sent. 12.5.2020, in https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2020/05/Corte-dAppello-di-Firenze-sentenza-del-12-maggio-2020-pres.-DAmico-INPS-avv.ti-Gorgoni-Fallaci-e-altri-c.-XXX-avv.Brotini.pdf

(33) - Trib. Arezzo, sent. n. 122 del 23.6.2020, in https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2020/07/Tribunale-di-Arezzo-sentenza-del-23-giugno-2020-est.-Rispoli-xxx-avv.-Randellini-c.-INPS-avv.-Fallaci.pdf

(34) - Cfr. Trib. Milano, ord. 10.11.2020, in https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2020/11/Tribunale-di-Milano-ordinanza-del-10-novembre-2020-ASGI-APN-e-LEHDA-avv.ti-Guariso-e-Neri-c.-Presidenza-del-Consiglio-e-INPS.pdf.

(35) - Trib. Padova, ord. 23.12.2020, in https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2021/01/Tribunale-di-Padova-ordinanza-23-dicembre-2020-est.-Pascali-xx-avv.-Paggi-c.-INPS-avv.-Sciandrello.pdf

(36) - Cfr. Trib. Milano, ord. 14.9.2020, in https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2020/10/Tribunale-di-Milano-ordinanza-del-14-settembre-2002-est.-Mariani-ASGI-APN-e-NAGA-avv.ti-Guariso-Neri-e-Traina-c.-Presidenza-CDM-e-Ministero-Economia-avv-Olmi.pdf

(37) - Cfr. Corte cost., ord. n. 182 del 2020.

(38) - Reperibile in http://dirittifondamentali.it/wp-content/uploads/2020/12/CdS-n.-8133-2020.pdf

(39) - Cfr. Trib. Torino, ord. 19.10.2020, in https://www.meltingpot.org/IMG/pdf/trib_torino_19102020.pdf

(40) - Cfr. Trib. Ancona, ord. 29.9.2020, in https://www.meltingpot.org/IMG/pdf/trib_ancona_29092020.pdf


Pap Khouma

Pap Khouma

(Dakar, 1957 - )
DAL SENEGAL, AL LAVORO COME VENDITORE AMBULANTE, ALLA SCRITTURA: LA STORIA DI PAP KHOUMA, UNA VITA PASSATA A RACCONTARE GLI IMMIGRATI E L’INTEGRAZIONE IN ITALIA

Italia, 1984. Pap Khouma arriva a Milano dal Senegal. Quella che oggi è la storia individuale di milioni di persona era, al tempo, quasi un fatto curioso in un paese che, fino a meno di venti anni prima, era terra quasi esclusivamente di emigrazione. Passano gli anni e Pap impara l’italiano e considera l’Italia e Milano come la sua seconda casa. Siamo nel 1989 e ci sono più immigrati in Italia rispetto a cinque anni prima: sono poco più di mezzo milione.

E rimangono così, nell’ombra, in disparte, visibili solo nei grandi centri urbani. Ma le loro storie iniziano ad affacciarsi nel vissuto dell’Italia che cambia: troppo marginali per essere già oggetto di speculazione politica ma comunque oggetto di interesse per gli italiani, spesso poco abituati a vedere in giro per le grandi città italiane persone differenti dai soliti turisti.

Queste sono le storie che decide di raccontare Pap Khouma. La sua storia e la storia di molti altri. Quando gli venne chiesto di raccontare la storia di altri migranti, ricorda come “all’origine dell’inchiesta vi era un senegalese che aveva iniziato a lavorare in una storica caffetteria di Firenze”; non scandalo ma curiosità, appunto, e il sorgere delle prime domande riguardo gli “stranieri” che venivano a vivere qui, in Italia.

Da questa indagine trasse lo spunto per il libro che lo renderà famoso, “Io, venditore di elefanti. Una vita per forza tra Parigi, Dakar e Milano”. Chi erano queste persone? Da dove venivano? Perché venivano in Italia? Tante le domande alle quali il libro provava a rispondere. Il punto centrale era però chiaro: il punto di contatto tra il desiderio di una vita migliore e il rapporto con una cultura e un ambiente completamente diverso. E una situazione in cui, pur riuscendo in molti casi ad essere “in regola” da un mero punto di vista formale, si finiva relegati ai margini - quelli fisici delle periferie ma allo stesso tempo sociali - del paese ospitante. Proprio da quella esperienza Pap Khouma troverà il suo “posto” nella sua nuova vita. Dopo anni passati a vendere elefanti di ceramica (da qui il titolo del libro), infatti, il successo avuto con la sua pubblicazione lo aiuterà ad affermarsi nel mondo della cultura e dell’editoria. Inizierà a scrivere di letteratura e migranti su riviste specializzate, pubblicherà nuovi libri e inizierà a lavorare in una grande libreria milanese, occupandosi dei libri stranieri. E porterà i suoi racconti anche nelle scuole, conscio che l’educazione ha un ruolo fondamentale nel prevenire il razzismo e la discriminazione.

Dall’uscita di “Io, venditore di elefanti” sono passati ormai 30 anni. Cosa e quanto è cambiato da allora? Rispondiamo e concludiamo questa storia proprio con le parole di Pap Khouma, estrapolate da un’intervista risalente al 2018:


“Oggi viviamo un momento difficile, soprattutto per chi è immigrato e ha la pelle nera. Nei talk show si va solo a litigare. Si può trovare spazio con il politico di turno che vuol far crescere i propri consensi sparando contro gli immigrati. Spesso ci sono uno o due africani che si difendono, dicendo: ‘Noi non siamo così”. Chi attacca e chi difende, insomma, come in un gioco di ruolo. La verità e’ che però mancano gli spazi per scrivere e riflettere [...]”